中央政府与地方政府的和谐行政关系构建
中图分类号：D630文献标识码：A
内容摘要：和谐行政是社会和谐的前提和保证。我国正处社会转型时期，经济的发展、地方自主权限的扩大、新的社会、经济、政治环境使得中央政府与地方政府之间存在一些不和谐因素。本文从中央政府与地方政府关系的角度出发，分析中央政府与地方政府行政中不和谐因素的表现、中央政府与地方政府理想的和谐行政目标，以及行政和谐的路径选择。
关键词：中央政府地方政府和谐行政
中央与地方关系是国家结构中最基本关系之一，它直接影响到国家的统一、经济的发展和社会的稳定，因而中央政府与地方政府的和谐行政是社会和谐的前提和保证。
中央政府与地方政府关系存在的问题
（一）中央政府权威相对弱化
中央在给地方放权的同时，在职责、事权和调控权等方面，没有明确的规定，随意性较大，加之对地方放权不统一，并不是对所有地方都一视同仁，而是有所区别，因此，在中央和地方之间形成一个可以讨价还价的权力市场，加之地方权力的扩张，经济相对独立，一些地方政府也常有越权行为和“变通”做法（彭澎，2004）。中央与地方的关系从命令、服从关系演变为讨价还价的博弈。
（二）地方政府与中央政府利益的博弈
中央在对地方权力下放的同时，诸侯经济与地方保护主义现象突出，使得政府目标可能出现不一致的情况。地方政府往往从地方利益出发考虑问题，削弱了中央政府的权威和宏观调控能力。目前我国政府财政收入占国民收入的比重已属世界上最低的国家之一，财力的严重不足已影响到中央政府职能的正常发挥，威胁到中央政府强调的市场经济体制所需要的全国统一大市场的形成。
（三）地方政府与中央政府政策的博弈
根据《2005年中国社会形式分析与预测》数据显示，在对30%的样本为中央国家机关干部、70%为地方领导干部的抽样调查中，67%的调查对象认为，地方政府在宏观调控上与中央政府进行二元博弈。地方政府追逐地方利益，在执行中央政策时往往带有选择性，中央政策在地方执行的阻力增大，而且产生不同的变异、偏差和扭曲，即正所谓的“上有政策、下有对策”，使中央宏观政策在实施过程中受到一定程度的阻碍。
（四）中央的约束与监督相对无力
中央的约束与监督相对无力导致许多地方政府的行为失控，影响到中央政府的威信和形象。因此，消除不和谐因素，认识中央政府与地方政府存在差异性的基础上实现和谐统一，仍然是我国社会主义初级阶段国家政务管理活动所追求的首要目标。
中央政府与地方政府和谐行政的内容
（一）行政理念和谐
行政理念是影响甚至决定全部行政行为根本走向的思想前导。理念决定行为，构建和谐行政，必须在一个共同理念的支撑下，通过中央政府与地方政府共同努力、形成合力去实现。行政理念的形成与确立，对于引导政府资源的投向、政府行为的重点选择和工作目标均具有重要意义。上下一致、和谐统一的行政理念是政府行政领域自觉地适应构建和谐行政的重要前提。如果中央政府与地方政府的行政理念相悖逆、相脱节甚至仅仅是相滞后的，就必然会使行政行为受阻（张立荣，2002）。
（二）行政目标和谐
行政目标是增进组织协调的基础。行政目标的和谐，实质上是行政目标体系的和谐，它包括地方政府子目标要与中央政府的总目标相协调统一。因为行政总目标是按目标分解法由上到下、由大到小、由远及近、由宏观到微观，把总体行政目标分解为各个层次的具体目标，从而形成一个多层次、多序列的目标体系，由各级政府及相关部门形成共同的愿景目标来具体实施（周庆行，2005）。
（三）行政权力和谐
行政权力的和谐，是指国家权力在中央政府与地方政府间和谐分配的问题。任何一方的权力过大或过小都将破坏权力的正常运转。中央的权力过大，不利于地方的建设与发展；地方的权力过大，削弱必要的集中统一影响中央的宏观调控。中央政府与地方政府的关系实质上是相互依赖、相互促进的关系，任何一方都不能单独对整个社会起作用。中央再怎么集权，也不能没有地方政府；同样，地方政府再怎么分权，也不能离开中央政府，双方都有各自的优势和劣势，任何一方都离不开对方而单独存在和发展。不论集权还是分权，都是以保证中央与地方的合作和相互依赖为重要前提的。因此，理想权力分配是既要保持中央地方有足够的力量进行调控，又能保障地方有适度的权力建设好地方。行政权力和谐要求集权与分权保持适度的平衡与协调。
（四）行政利益和谐
在现代经济生活中，中央政府不仅要调节国民经济的运行，还要为社会提供必要的公共物品和公共服务，因此它具有自身的经济利益目标。地方政府作为一个利益集团，具有一定的管辖范围和参与经济活动的权限，因而也具有自身的经济利益目标。中央政府的经济政策是否符合地方经济发展的要求，或者地方政府能否贯彻中央政府的指示、精神等方面，二者之间就存在着一定的博弈关系。但中央政府与地方政府在履行调节经济运行、为社会提供基础设施等公共物品的职能方面又具有共同的利益追求，因此，它们之间又是矛盾的统一体，即它们之间既有博弈的一面，也有相协调统一的一面。
（五）行政过程和谐
行政过程包括行政决策、行政执行、行政监督三个环节。行政决策的实质是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身的利益要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。行政管理系统中的执行或实施是行政过程不可缺少的重要环节，它将决策所形成的政策或制度付诸实施，从而实现决策的价值目标。行政监督是对决策的执行过程和执行结果进行监督。行政监督是行政过程中的一个重要环节，它是行政机构制定的行政决策能否有效地执行的有力保证。但是在下级政府执行决策的过程中，却普遍存在着行政执行行为的变异现象，使执行结果出现不同程度的差异，这也就是行政执行行为的变异，加之中央政府监督相对软弱行政决策，致使中央政策得不到很好的贯彻和落实。行政决策、行政执行以及行政监督构成了行政过程的三个方面，消除不和谐因素、获得良好的行政结果需要这三个方面的和谐统一。