秩序二分视野下的行政理论发展三段说
[摘 要]在秩序二分的视野下，会共行政理论的发展可以视为公共行政理论从外生秩序的构建、自发秩序的认识再到两种秩序的整合与均衡三个阶段。威尔逊一韦伯时期着重于外生秩序的发现与构建，行为科学一人际关系学说发现了公共行政自发秩序的微观作用机制，新公共行政学理论化、系统化了公共行政的自发秩序的宏观作用机制，自新公共管理运动开始，行政学说进入了寻求两种秩序均衡的阶段。
[关键词]自发秩序；外生秩序；哈耶克；公共行政；行政学说史
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2007)05—0072—03
一、公共行政秩序的二分理论
哈耶克(Hayek)是少数最早深刻地认识到人类社会两种秩序类型的思想家之一。他认为，社会秩序包含了“自生自发的秩序”以及“人造的秩序”[1]两种不同的形式，并且两者在维护社会的有序运转方面都不可或缺。同时他一生都致力于反对无视“自生自发秩序”的理论及实践活动。德国学者柯武刚和史漫飞尝试从制度的角度去解释人类社会中的秩序问题，并将制度做出了“内在制度”(internalinstitution)和“外在制度”(external institution)[2]的区分。基于他们的真知灼见，本文在讨论公共行政理论的发展进程时，将这一秩序二分理论化约，并将公共行政秩序分为自发秩序和外生秩序两种类型。但需要强调的是，本文的理论假设虽然来自哈耶克，但是其目的导向与哈耶克的自由主义思想存在严格的区别。
外在秩序即哈耶克所言的“人造的秩序”，它是指通过人的理性设计而达到有序化的社会秩序。哈耶克认为，“家庭、农场、工厂、商号、公司和各种社会团体，以及包括政府在内的所有制度或机构，都是组织”。[3]行政管理所凭借的官僚制组织及其制度系统属于外在秩序的范畴，是分析公共行政外在秩序的重要元素。公共行政外在秩序有着明显的目的一工具合理性(形式合理性)取向，它以追求效率等的可计算性为目的，同时不涉及价值问题。因此，在研究公共行政外在秩序时，应该将技术、工具等纳入分析的范围之内，这样才能满足对不断发展的行政理论及实践的分析要求。
自发秩序可以被看成外生秩序的存在环境，因为在外在秩序创设之前自发秩序便已经存在。但如果要以一种简单的方式来理解自发秩序的话，那么它可被视为“人为设计的秩序”的否定性概念。正如哈耶克所言，自发秩序乃是“人之行动而非人之设计的结果”[4]。公共行政自发秩序有以下两种重要的类型：(1)经过社会演变的历史过程而确立的社会规则系统形成的秩序，它一般作为公共行政宏观机制而存在。它主要包括以下重要元素：行政伦理、行政惯例、价值观、政治文化和意识形态等。它们都不是由于有目的的理性设计的结果，而是累积性发展(cHmulative growth)和适应性进化的结果。(2)它是作为个人适应和遵循规则时互动参与者的规律性行动。相对而言，这是一种微观机制。这种规律性互动虽然参照规则@进行，但并不完全由这些规则决定，更不等同于这些规则。按照T．帕森斯的说法，人们在依照共享的规范做出相似的行动，如果这些行动是非常持久的，那么它们就可以被称为“社会结构”[5]。因此，在这种意义上来说，这些规律性互动可以被视为自发秩序的另外一种类型。哈耶克认为“自发秩序的社会型构，乃是这些要素在回应他们的即时环境时遵循的某些规则的结果。”[6]就是说，公共行政自发秩序源于行政人员在行政活动中，调整自身与行政或其他社会规则的关系而形成的规律性行动。按照德国心理学家卡特·卢因的行为公式——行为=F(个性×环境)[7]来说，这种自发秩序乃是源于个人心理特征同环境相互作用所产生的规律性行为，因此人的心理特征也是分析公共行政自生秩序的重要元素。
在公共行政秩序二分理论假设的逻辑下，同时按照西方公共行政学说的发展进路；公共行政学说的发展史可以被分为外生秩序的构建、自生秩序的认识并最终导向两种秩序整合与均衡的三个阶段。威尔逊一韦伯时期处于外在秩序的构建阶段，行为科学一人际关系学说以及新公共行政学(New public Administration)属于公共行政自生秩序的认识阶段，当然在公共行政学两种秩序的相关理论得到建立之后，我们以新公共管理(New Public Management)为始端，作为寻求达到两种秩序均衡的理论与实践上的探索阶段。
笔者认为，行政理论发展的第三个阶段将是长期的，这种均衡有赖于技术进步以及社会价值系统的发展，即社会演进是这种均衡所依赖的客观社会基础。外生秩序的介入，特别是技术上的移植是否可行，这当然在学术上还是一个正在激烈争论的问题。孟德斯鸠曾经说过，一个国家的法律“应该和国家的自然状态有关系……和农业、猎、牧各种人民的生活方式有关系”[8]。关于政治制度，雷蒙·阿隆曾经说过一句意味深长的话，“西方人相信他们的议会制……在全球得以胜利前进，这种想法是没错，但是若认为颂扬这些制度的意识形态具有普适意义，那就大错特错了”[9]。同样的道理，新公共管理运动的理论与实践是否具有可移植性，以及它对于公共行政自发秩序与外生秩序整合的成功与否尚难定论，但是我们可以肯定的是，这是一个新的开始。
二、公共行政外生秩序的构建
外生秩序在公共行政领域中的表现为科层制组织，它的构建最初是为了满足资本主义经济不断发展的要求，并避免没有规制下的无序和低效状态，因此，这种理性建构的出现是历史的必然。科层制组织的合法性权力理论上来源于伍德罗·威尔逊的“政治一行政二分”理论。马克斯·韦伯的“理性官僚制”是公共行政外生秩序最为经典的构造之一，这一外生秩序的构造方式如下：(1)合理的分工：明确划分职责权限，并用法律形式固定下来；(2)层级节制的权力体系：个人受制于上级的领导而不能任意而为f(3)依照规则办事的运作机制；人的工作方式被制度和规则予以限制；(4)组织管理的非人格化：只考虑合法性以及有效性，人的心理要素不被重视；(5)适应工作需要的专业培训机制：通过专业培训最大限度减少人的非理性行为。我们容易发现自发秩序因素，比如人的心理特征、行政伦理、民主、公平、正义等价值观等在这一模型中被排斥，这些都通过人为的秩序设置给予限制。因此，“理想官僚制”是一个建立在理性基础上的外生秩序的构造。
公共行政外生秩序有其自身的作用，理论上这种外生秩序通过法制化、等级性、专业化以及非人格化的原则能最终实现行动过程以及目的最大可能的可计算性，从而达到行政活动的高效率。实然，在科学主义精神下的官僚制确实有其合理性和历史的进步性。正如英国学者约翰·基恩所评价的那样：“现代的资产阶级世界是一个精打细算的、机械化的世界…和其他形式的机构(例如家长制和世袭制管