刚柔相济：理性官僚制与中华传统的互补
摘要:马克斯•韦伯的理性官僚制中的刚性因素与中国传统文化中的柔性因子具有互补性｡一方面,理性官僚制对中国传统文化的补充表现为刚对柔的匡正,具体体现为法理权威对人格权威､契约责任对连带责任和专业技术化对模糊规定性的补充;另一方面,中国传统文化对理性官僚制的补充表现为柔对刚的纠偏,具体体现为价值合理性对形式合理性､注重个性的理念对讲求同一的理念和实用理性对全能理性的补充｡
关键词:行政组织; 理性官僚制; 中国传统文化
中图分类号:D093/097.516文献标识码:A
马克斯•韦伯构建的理想行政组织体系——理性官僚制——自十九世纪末二十世纪初诞生以来得到了广泛的应用｡当时,正被“政党分肥制”造成的“一朝天子一朝臣”的改朝换代式的社会动荡､行政活动严重低效等现象困扰的西方国家,一旦引入理性官僚制,就很快取得显著成效;拉帮结派､任人唯亲､权力腐败和政策失效都在一定程度上得到了有效遏制｡因此,作为与工业化大生产相适应的最为理想的组织体系和管理方式,理性官僚制自诞生不久就带上了经典性的色彩,并得到大力的推崇和推行｡官僚制在19世纪已盛行于欧洲,到了20世纪,它的发展成为一个自觉的进程｡按照通行的解释,官僚制,亦称科层制,是一种依照职能和职位对权威资源进行合理配置,以层级制为组织形式,以世俗化､专业化的职业官僚为管理主体,以理性设置的制度规范为运作规则的管理模式｡它本质上是一个“刚性”的系统,“刚”,即强劲,强硬,与“柔”相对｡因此,理性官僚制特别强调高度的准确性､连续性､纪律性､严整性､可靠性和高效性,重视规则,重视能力｡尽管它后来遭受到了来自“公共选择学派”､“新公共管理学派”等诸多学派与学者的质疑与抨击,“摒弃官僚制”,“超越官僚制”,“再造政府”之声一时不绝于耳｡但这些呼声带来的往往不是替代性的变革,而至多是小范围的､补充性的､调适性的改革｡美国行政学者帕森斯曾经说过:“当今研究社会科学者,人人都在批评韦伯的理论,但无人能抛开韦伯理论的干涉,独立而深入的探究社会科学｡”①[P40]可见,官僚制远远没有走到穷途末路的那一天｡相反,我们不难发现理性官僚制的种种特征,不少是从古至今的中国政府行政运作中严重匮乏的｡因此有人说,在中国,官僚制不是太多,而是太少｡他山之石,可以攻玉｡对于保留了很多传统胎记的中国行政模式而言,理性官僚制仍有许多方面值得借鉴｡当然,官僚制也并非完美无缺､不可挑剔｡随着时代的变化,在实践中官僚制也浮现出了种种弊端,如组织流于僵化和呆板,行为的专断,对信息的垄断,对变迁的无所适从和天然抗拒,引发价值紧张,与民主的矛盾和冲突等｡中国传统政治文化是一种深厚的宏大话语体系｡就其重视伦理而轻视规则､侧重感性而忽视理性而言,中国传统政治文化具有“柔”有余而“刚”不足的特征｡“柔”,即柔韧､柔和,与“刚”相对｡古语说得好:“太刚则折,太柔则废”,②立地之道,曰柔与刚”,③刚柔皆得,地之理也”｡④从这一意义说,理性官僚制的“刚”与中国传统政治文化的“柔”如能相互调剂,互为补充,就能取得取长补短､相互促进的效果｡
一､刚对柔的匡正:理性官僚制对中国传统文化的补充
1.刚性权力:法理权威对人格权威的补充
马克斯•韦伯认为,任何组织都必须有某种形式的权力作基础｡合适的权力能消除混乱,带来秩序,没有适当的权力的组织则无法实现组织目标｡历史上能被社会接受的合法权力可以分三种,围绕不同权力类型便形成了不同的组织形式｡第一种权力是“传统权力”,它以对传统文化的信仰与尊重为基础,相信传统因源远流长而神圣不可侵犯,相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性｡这种权力的特点具有世袭性——王之子恒为王,公之子恒为公;封建性——管理者与被管理者之间是主人与臣仆的关系,信奉家长制与老人政治;绝对性——管理者言即法,权力不受限制,至高无上｡第二种权力是“超凡权力”,它以对个人超凡能力､英雄主义精神､典范品格的崇拜､迷信为基础｡第三种权力则是“合法合理的权力”,它以组织内部各种规则作为权威的基础,相信政策､规章必须合乎法律,以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力｡在这种统治形式中,人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守,而不是忠于某个人｡法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩序｡因此,领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的,各自都要受到组织规则的约束｡这种“合法合理的权力”正是官僚制赖以建立的基础｡追根溯源,这一基础正是理性官僚制骨子里浓烈的理性精神的深刻反映,理性精神正是官僚制的最重要的极力伸张的价值｡本尼斯指出:“官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制､裙带关系､暴力威胁､主观武断和感情用事进行管理的做法｡”⑤[P279]韦伯认为,这正是官僚制的美德和可赞颂之处｡它否定了封建官僚制和家臣制,确保了公平行政与依法行政｡官员因个人主观因素而滥用职权的机率大大降低了｡即使在个别官员身上有主观臆断､徇私枉法的现象,在官僚制的正常运作为大背景的组织体系中,它所带来的危害也将会是最低的｡
中国自秦始皇建立中央集权的统一国家后,便在幅员辽阔的中华大地上力求实施中央集权､分层管理的世袭官僚制,在秦汉以后两千余年的历代王朝更迭过程中,中国逐渐发展出一套严密的组织机构和治理制度,这本身确实包含着某些重大的理性因素｡但由于中国古代封建社会“家国同构”的宗法结构,以及传统官僚制的专制独裁特征以及历代官制上的弊端,再加上盘根错节的宗族组织和宗法势力的影响,在漫长的两千多年的历史中,并未真正建立非人格化的政府权力和法律秩序,也并未建构起欧洲式的理性主义的传统,反而发展成为以个人好恶与主观意愿为依据､以人治代替法治的行政管理模式,这与韦伯提倡的现代意义上的理性官僚制的内涵和精神相去甚远｡正如王亚南所指出的那样:“不是被运用来表达人民的意志,图谋人民的利益,反而是在‘国家的’或‘国民的’名义下被运用来管制人民､奴役人民,以达成权势者自私自利的目的｡”⑥与这种“自私自利”相对应的,是政治权力的绝对化和法制意识的淡漠｡新中国建立后,世袭的剥削阶级官僚制遭到历史的彻底否定,但家长制式的思维方式与作风的影响仍然很严重｡因此,直到今天,“以权代法”､“长官意志”､“一言堂”等现象比比皆是,公共行政呈现出人格化倾向｡我们的行政模式,缺乏的恰恰是那种照章办事､对事不对人的运作刚性｡尤其在基层行政组织中,占支配地位的权威体系常常是人情伦理｡行政组织的合法性不是依赖于对法律和制度的严格遵守,往往寄托于领导者的素质和能力之上｡而这种合法性是极其不稳定的｡所以,现今我国的行政组织应尽快步入规范化和法制化,组织的定位和运行都要以法律和制度为依据,真正做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”｡行政人员应服从规则､程序､透明和监督,杜绝形形色色的“关系网”和权钱交易｡
不可否认的是,中国传统人格权威有其积极意义,即使在今天,社会管理者也应发挥人格魅力｡但是,人格权威不能取代法理权威,否则,就会出现权大于法､人高于法的现象｡积极引入法理权威,就能避免这一现象的出现｡
2.刚性责任:契约责任对连带责任的补充
韦伯赋予了官僚制一种合法合理的权力,与权力相生相伴的是行政人员的责任｡一切权力的行使同时要伴有相应的责任,行使权力不负责任本身是专制的､反民主的行为,官僚必须对行使权力的行为负责｡甚至可以说,官僚制的权力是为了职责而设定的｡在官僚制组织中,有明确划分责权的规章制度,按系统的劳动分工确立机构和人员的职责范围,为了履行这些职责而提供必要的权力｡官僚行使权力的责任是多方面的,表现的形式是多样化的｡例如,在美国这样一个恪守官僚制的典型国家里,官僚执行政策不力引起公众不满时,政治责任由主管该项政策的政务官承担,部长对官僚的傲慢､无效率､腐败也负政治责任｡通过这种责任加强政务官对官僚的监督｡官僚对其行使权力的行为必须负行政责任和法律责任｡行政责任表现为官僚必须按照法律的规定行使权力｡官僚行使权力违法时,其行为可被法院撤销｡官僚滥用权力引起公众不满时,可能引起刑事责任和民事责任｡⑦[P227-228]对机构来说,这种现代类型的忠诚是很重要的,它并非是和个人之间的关系,不像在封建或者世袭权威的奴仆般的忠诚或者对纪律的信奉,而是致力于实现非个人的目的和履行职责｡”⑧[P44-45]由此可见,我们就不难解释为什么西方国家恰恰是在理性官僚制得到普遍推广以来,专制时代和“政党分肥制”时期那种制度性和普遍性腐败现象才得到了有效遏制;为什么今天恰恰是那些官僚制行政还很不成熟的国家腐败问题最为突出而不是相反｡这说明,腐败滋生的部分原因与官员对其责任的不得力担当有关｡