小议行政道歉的特质
摘 要：随着民主化进程的深入以及责任政府理念的普及，有关行政道歉的事例屡见不鲜。行政道歉即行政主体及其工作人员基于行政权的行使或者其他影响行政主体良好形象的违法或者不当行为而向社会公众或者特定行政相对人表达歉意的行政责任承担方式。作为行政责任的一种方式，行政道歉具有精神抚慰、恢复原有社会评价、救赎愧疚、争取理解、平息怨气、降低社会成本等功能。与国家道歉、司法道歉、刑事道歉、民事道歉详尽比较之后，发现行政道歉的五点特质：致歉主体恒定性、致歉对象多样性、致歉关系不平等性、致歉因素职责性和致歉过程互动性。
关键词：行政道歉；致歉关系；致歉因素
中图分类号：D922.1 文献标志码：A文章编号：1002-2589 （2011） 14-0107-02
行政道歉即行政主体及其工作人员基于行政权的行使或者其他影响行政主体良好形象的违法或者不当行为而向社会公众或者特定行政相对人表达歉意的行政责任承担方式。行政道歉的功能体现在三个层面：对于致歉对象来说，行政道歉具有精神抚慰、平复心灵创伤、拨乱反正、恢复原有社会评价的功能；对于致歉主体来讲，行政道歉拥有惩戒、寻求谅解、救赎愧疚、争取理解、获得支持、树立责任政府良好形象的功能；对于整个社会的功能则表现为平息怨气、降低社会成本、告诫和教育其他行政主体、率先垂范、推行社会责任感以及完善行政责任追究机制、保障社会稳定。而与国家道歉、司法道歉、刑事道歉、民事道歉不同的是，行政道歉具有致歉主体恒定性、致歉对象多样性、致歉关系不平等性、致歉因素职责性和致歉过程互动性五点特质。
一、致歉主体恒定性
在国家道歉、刑事道歉、民事道歉中，今天的致歉主体可能就是明天的致歉对象，今天的致歉对象可能就是明天的致歉主体，二者的身份是可以互换的。而从上述行政道歉的概念可见，行政道歉的致歉主体只能是行政主体及其工作人员，不可能是行政相对人或者社会公众。行政主体及其工作人员不可能成为行政道歉的致歉对象①，行政相对人或者社会公众也不可能变身为行政道歉的致歉主体。由于行政主体在行政管理关系中始终处于优势地位，行政相对人或者社会公众始终扮演的是被管理的角色，所以二者之间不存在转化的可能。因此，行政道歉中的致歉主体具有身份的恒定性，固定为行政主体及其工作人员。
行政主体作为一个学理概念，是行政法主体的一种，且是行政法主体中最重要、最主要的一种，它由行政机关和法律、法规、规章授权的组织组成。行政机关包括各级人民政府、县级以上人民政府的职能部门和派出机关。各级人民政府包括中央人民政府（国务院）、省级政府、地市级政府、县级政府、乡政府以及民族自治地方政府、特别行政区政府。根据我国宪法的规定，县级以上人民政府设有职能部门。它们虽然是同级政府的组成部分，不具有独立的财政地位，但是它们都是以自己的名义对外行使职权，并独立承担责任的。因此，县级以上人民政府的职能部门，如公安、工商、海关、税务、卫生、环保等部门，均享有行政主体资格。派出机关的设置是为了更好地实施行政管理，部分省级、县级、市或者市区级人民政府向外分别派出地区行署、区公所和街道办事处。它们不是一级政府，但是可以自己的名义行为且由其自身对行为负责。所以派出机关在职权范围和内容上相当于一级政府，如黑龙江省大兴安岭地区，不仅它自身是行政主体，其下的工作部门、区县行政组织，均享有独立的行政主体地位。
法律、法规、规章授权的组织可以简称为"被授权组织"，是指根据特别法（限于法律、法规、规章）的特别授权而享有并行使特定行政职权的非国家行政机关组织。通常，被授权组织只是普通的民事主体，享有民事权利，承担民事义务，不具有行政权能。但是当它依特别授权行使行政权时，就成为特殊的行政主体。因此，作为行政道歉致歉主体的被授权组织，其损害行为一定与其享有的行政权有关，否则其道歉就不是行政道歉，而可能是民事道歉或者其他类型的道歉。被授权组织之所以能够得到特别法的特别授权，这是由于在现代社会里，社会事务纷繁复杂，行政机关分身无术，且有些事情也不适合由行政机关来管。因此，需要调动社会其他组织的能动性来共同管好、做好某些社会事务。于是才应运而生了被授权组织这一特殊的行政主体类型，它既是历史的产物，是发展过程中解决特定问题的结果；同时随着行政管理社会化趋势的确定，它也将是未来的发展方向之一。
二、致歉对象多样性
行政道歉的致歉对象具有多样性。不仅包括行政相对人、行政相关人，还包括社会公众；既可能是特定的一个人、多个人，也可能是不特定的多数人；既可能是中国人，也可能是外国人；既可能是自然人，也可能是组织；既可能是利益直接受损者，也可能是利益间接受损者，甚至是自身利益没有受到影响者。总之，致歉对象的范围广泛、内涵丰富，这也是有别于其他法律类道歉的。
需要强调的是，此处暗含了致歉对象恒定性。就像致歉主体恒定一样，致歉对象的身份也是具有相对恒定性的。致歉对象一定是致歉主体作用和影响的对象，而不能是施加作用和影响者；"行政主体及其工作人员"可以成为致歉对象，但是他们此时一定不是处于管理者的优势地位，而是以"行政相对人"的面目出现的。所以值得补充说明的是，尽管致歉对象是多样化的，但是以行政主体身份出现的组织及其工作人员是不可能成为致歉对象的。
三、致歉关系不平等性
行政道歉的致歉主体与致歉对象之间常常处于管理与被管理、主动与被动的地位，双方的关系是不平等的。行政道歉主要是处于管理者地位的行政主体向处于被管理者地位的行政相对人的道歉，是由高至低、由上至下的道歉。因此，从致歉难度上看，行政道歉的难度更大；而从社会效果来讲，行政道歉的社会意义以及引起的震动似乎更大。而民事道歉和刑事道歉主要是平等主体之间的道歉，相对来说，难度较小。
四、致歉因素职责性
行政道歉并非完全取决于行政主体及其工作人员的自愿选择，在职责面前，他们是有服从的法定义务的。基于自愿的行政道歉是我们所追求的，也是最好的行政道歉，因为它是致歉主体自我反省的结果，能够真正起到教育致歉主体、抚慰致歉对象的作用。但是就行政道歉本身而言，是不以自愿为前提的。行政道歉强调的是义务和责任，其首先代表的是行政主体的意志，其次才是具体致歉人本人的意愿。行政道歉是公权力对私权利的致歉，即使具体致歉人不愿意，一旦道歉义务确定了，他也必须按照规范以及上级命令的要求履行道歉义务，别无选择。因为行政主体的工作人员隶属于行政主体，是行政主体的一部分，他必须和行政主体的意志保持高度一致。可以说，类似于军人，行政主体的工作人员也是"以服从命令为天职"的。而且行政主体之间存在上下级的领导与被领导的关系，下级行政主体有义务服从上级行政主体关于行政道歉的决定。这种义务不仅是法定责任，而且也是职责要求。而民事道歉体现的是裁判机关的认识以及民事主体本人的意愿，刑事道歉表达了人民法院的判断和被告人的态度，国家道歉展现的是相关国际裁判组织的意见和国家自身的理解，这些道歉中的致歉主体只存在法定义务和道义责任，并不存在职责因素。司法道歉在法定责任之外，虽然也有一定的职责因素，但其行政隶属性远远低于行政道歉，二者不可同日而语。
五、致歉过程互动性
通常以为行政道歉是单方面的，其实不然。行政道歉的首要目的之一是赢得致歉对象的谅解，恢复良好的官民关系，格外追求致歉效果。与个人之间的道歉所不同的是，行政道歉影响的是大局，是行政主体整体的形象和社会秩序的稳定。行政道歉的效果好，官民关系就顺畅了，社会氛围就和谐了；反之，雪上加霜，火上浇油，社会关系就紧张了。而不同的人对于行政道歉的要求和感悟亦是不同。我们很难以一个统一的标准来满足所有情形下的所有致歉对象的需求，于是与致歉对象的沟通就显得尤为重要了。换言之，由于行政道歉格外追求致歉的效果，这就要求行政道歉摒弃致歉主体在整个致歉过程中"一言堂"的传统做法，而是要引入人文关怀精神、引入人权保障理念，遵循平等、尊重原则，采取对话式、互动式的道歉方式，可以就行政道歉的具体时间、路径、形式等细节进行事前的协商，以最大程度上满足致歉对象的合理要求，最终赢得致歉对象对行政道歉的接受。2010年3月湖北郧西县公安局因错误拘留而向受害人陈永刚道歉，之前双方就进行了接触，商定郧西县公安局将以向全县手机用户发送短信的形式致歉。②这就是行政道歉互动性的体现。