云南省自然保护区的环境行政法律完善
【摘要】：云南省自然保护区的面积近几年呈不断扩大趋势。但是，由于其保护和管理体系还不完善，尤其是环境保护行政立法的滞后，所以存在着大量需要进一步健全的法律问题。本文将从分析现行保护区立法和执法中存在的问题入手，从旅游区保护，群众参与立法等几个层面论述其法律完善途径。
【关键词】：自然保护区 环境行政法 法律完善
基金项目：乐山师范学院青年教师项目(项目编号：s07012)
一、保护区的概念以及云南省自然保护区概况
依据《中华人民共和国自然保护区条例》第二条的规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出的一定面积予以特殊保护和管理的区域。
云南省作为一个生物多样性成分较高的边疆省份，为保护其丰富多彩的生物资源。多样的景观背景，从建国起截至2000年底，共建立了各种自然保护区121个，其中有国家级保护区8个，面积达117万公顷；省级保护区49个，面积达39万公顷以及地方级保护区64个，保护区总面积达254万公顷，占垒省土地面积的6.1％。云南的自然保护区以生态系统类和野生生物类为主，也有少量的自然遗迹类自然保护区。初步形成了多类型、多级别、多层次的自然保护区网络。所建自然保护区无论从数量上还是从总面积上都居全国第一。
在自然保护区的法制建设方面，于1987年10月6日由省政府发布了《云南省森林和野生动物类型自然保护区管理细则》，1997年12月3日由第八届人大常委会第三十一次会议通过并颁布了《云南省自然保护区管理条例》，延用至今。与之配套的有关条例还有在此之前颁布实施的《云南省珍贵树种保护条例》和《云南省陆生野生动物保护条例》等。此外，云南省政府和林业厅制定了有关野生动植物名目、补偿野生动物造成的人身、财产损害等方面的行政规章。有关法律和法规的出台，使云南省保护区的管理与保护步人了有法可依、有章可循的阶段。与此同时，云南严厉打击各种破坏野生动植物资源的犯罪行为共20000多件。云南省保护区的从业管理人员已达到3000A．以上，保护区的管理力量得以加强。
二、现行自然保护区法律制度分析
(一)、现行行政法律、政策和偏重保护而忽视发展
当前，我国涉及云南省自然保护区的行政法律法规主要有：《中华人民共和国自然保护区条例》和《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，云南省有《云南省自然保护区管理条例》和《云南省森林和野生动物类型自然保护区管理细则》，这是保护区建立和管理的依据。但随着国家和省内经济条件的变化和发展，
基金项目：乐山师范学院青年教师项目(项目编号：s07012)
作者简介：刘峰江，环境资源法学硕士，讲师
这其中的许多规定已呈滞后状态，远远不能满足现代自然保护区的要求，没有新的法律和条例来指导和保证，保护区无法继续良性发展。所以．难以发挥其应有的活力，因此制定保护区法就显得紧迫而任重道远。
同时，有关自然保护区的政策和管理法规方面，仅针对区内物种、历史文化遗迹或各生态系统的保护与管理方面的政策和法律法规较多，而对于区内有关资源的合理开发利用和周围地区经济发展的法律法规则涉及较少。这表明政府在建设保护区的过程中寻求“保护”与“发展”间的平衡，然而，其最终的效果却是偏“保护”而无“发展”。
(二)、实践存在违反国家和地方的有关法律、法规对自然保护区的规定，擅自在自然保护区核心区或缓冲区进行不适宜的旅游开发
1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》在其第十八条对核心区、缓冲区和实验区进行了定义，第二十七条规定禁止任何人进入自然保护区核心区，第二十八条规定禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动，第二十九条规定了在国家实验区开展参观、旅游活动的具体审核办法和程序。1997年颁布的《云南省自然保护区条例》第十四条对上述规定再次作了重申。但是，现实的情况是在核心区不仅有人进入，而且还被开发为主要的旅游景点。例如玉龙雪山大索道就位于保护区核心区，但玉龙雪山既是省级自然保护区、又是国家级风景名胜区，这种现象的存在表明了在目前的现实条件下，经济发展与环境保护的冲突与不协调，不同目的对同一资源在战略上的差异，以及旅游开发对现行法律法规的挑战。
(三)、政府及各相关部门参与自然保护区管理的人员的环境保护法律意识和素质欠缺，导致资源保护与开发利用的矛盾突出
由于长期以来传统的教育体制中环境教育的环节较为薄弱，导致人们在权衡经济利益和生态利益时，总将前者放在第一位。而众多的保护区管理人员执法时，对环境资源知识的缺乏也造成其管理工作的失效。很多管理人员不知道破坏的是什么树种及其价值，更缺少生物多样性和生态系统的知识等等。社会各界没有树立可持续发展的思想，使得保护医周围森林过度采伐、湿地被开垦、草原退化…使保护区的自然环境发生改变，保护对象减少或丧失，失去保护价值。省内有些地方政府和部门被眼前利益和局部利益驱动，片面强调资源的开发利用，在未经严格科学论证和履行必要的审批程序的情况下，在保护区外围和内部进行盲目开发，超过了保护区的承受能力，对自然资源和生态系统造成严重破坏，甚至改变了保护区性质或使其失去价值。
(四)、保护区的建立未能充分考虑到当地居民的经济利益，从而降低了村民参与保护的积极性
当保护区建设必须依靠广大村民的支持和投入时，村民们的参与保护的积极性就应在最大限度地被调动，因此他们的利益受损尽管是暂时的，但也不能忽视。由于保护区的建立，禁猎、禁伐和土地使用权属的变更都会在短期内给保护区周边的村民带来经济损失，如果没有一定的补偿或赔偿制度，村民的这部分损失将被计人建设保护区的沉没成本，而不能得到弥补。由于保护区周边的村民整体的经济发展实力还很弱，迫于生计的压力，村民们首先想到的是如何获取最便宜的资源来维持其日常生活，而最便宜的资源多来自于保护区。一旦这些资源不能被利用，村民连参与保护的意识不会有，更谈不上参与保护的积极性了。
(五)、自然保护区管理部门对旅游开发公司缺乏有效的监督和指导
自然保护区与旅游事业之间的问题—直以来集中表现为保护和发展之间的矛盾，尽管保护区内各种资源的相关部门都制定了不同的法律规范，但是在执法过程中，由于不能正确反映资源的价值，使得很多旅游部门错误的认为砍了几棵树，破坏了几亩草坪，提出个简单的赔偿办法并兑现就算是对生态环境有所交代了。但是有些时候，生态效益和受害功能的恢复，是不能简单用货币赔偿来实现的。这表明政府及自然保护区管理部门在保护生物资源上缺乏强有力的宣传引导和硬性规定。
三、对自然保护区法律制度完善的建议