发达国家（地区）农地保护制度及其对我国的启示
摘要:发达国家和地区在农地转用、农地征收及农地生态保护等方面的制度较为科学和完善。我国应该在严格控制农地向建设用地转化、严格征地条件和改善农地质量等方面完善现行的农地保护法律制度。
关键词:农地; 农地转用; 农地征收; 农地生态保护
中图分类号:D912.3 文献标志码:A
我国的农地资源担负着维护国家粮食安全、生态安全和社会稳定等经济社会可持续发展的重任。然而伴随着我国经济的快速增长,农地资源的拥有量在迅速下降。发达国家和地区在经济快速增长时期,在保护农地的数量和质量方面积累了丰富的经验。本文以美国、日本、荷兰和我国台湾地区为例,介绍发达国家和地区的农地转用限制、农地征收和农地生态保护等农地保护方面的法律制度,以期为我国农地保护法律制度的完善提供启示和借鉴。
一、农地转用限制制度
各国(地区)在工业化和城市化进程中,都会不同程度地出现工业用地、城市扩展挤占农业用地的情形。因此,为保护耕地,对农地转用进行限制的法律制度在各国(地区)都占有很重要的地位。
(一)美国。美国是资本主义国家中典型的土地私有制国家,其大部分土地为私人企业和个人所占有,国土分配比例大致为:私有土地占50%多,联邦政府占30%多,州政府土地占10%左右,而在联邦和州政府所有的土地中,绝大部分是森林、草地和沼泽等非耕地。[1]自20世纪60年代后,伴随着工业化和城市化的急剧发展,美国基本农田的流失已非常严重。1967-1975年基本农田转为城市及其他用地的面积占转用土地面积32%。
事实上,美国的农地保护于20世纪30年代就已开始。只是到了20世纪60年代,随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重,美国政府进一步重视对农地的保护。1981年制定了《联邦农地保护政策法》,并据此将全国的农地划分为四大类,即基本农地、特种农地、州主要农地及地方主要农地,实行严格的用途管制。从1983年至1994年,各州、县、市完成了对农地的划分。
农地发展权的创制,是美国农地保护发展到一定阶段的表现。所谓农地发展权,是指改变农地用途,提高农地使用收益的权利。由于美国政府具有雄厚的经济实力,为显化农地发展权的实际价值,采取了由政府出资购买土地发展权的形式。农民在取得政府发放的农地发展权价款后,农地仍由农民耕种,但农民只能从事农业生产,不得改变为非农建设。如要作非农建设,则要向政府买回其农地发展权。[2]
可见美国农地发展权的创设主要是为了保护耕地和自然生态。美国的农地发展权制度,实乃是一项极为精致的制度设计,该制度保障了农地所有者的利益,使他们在面临开发压力时的经济利益得以保障,维持了农地农用。
(二)日本。二战结束后,作为民主化改革的重要组成部分,日本进行了农地所有制改革。日本政府采取强硬措施购买地主的土地专卖给无地、少地的农户,从而确立了自耕农制度。
关于对农地转用的限制,早在二战期间,为了确保粮食的充足供应,维持农业生产力,日本就出台了强制性的法令,如1939年到1946年期间实施的《佃租管制令》、《农地调整法》等。而较为规范化和系统化的农地管制立法则起于1952年的《农地法》。《农地法》以保护和合理利用农地为出发点,制定了相当严厉的管制措施,包括对农地所有的管制,农地使用的管制,农地交易的管制,农地流转及转用的管制等等。[3]
值得注意的是,随着农业生产的发展,为了促进农地的规模经营,日本也出台了鼓励农地权利转移的法律法规。从1970年代开始,日本政府连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规,鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产,以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍。[5]如1980年制定的《增进农用地利用法》。但为了确保农地的耕地属性,在权利转移方面,制定了三个基本条件,第一,禁止以非耕作目的的农地权利取得;第二,如果是个人,要满足经常从事农业生产的条件;如果是法人,要满足农业生产法人的条件;第三,须有效利用农地,提高农业生产效率。
(三)我国台湾地区。20世纪50年代初期,台湾地区将农地农有、农地农用并列为农地政策的目标。对于农地农有,重要的政策措施包括两个方面,一是保护佃农,安定佃权;二是扶植自耕农,达到耕者有其田。为了实现农地农有,法律规定购买农地的只能是自耕农。至于农地农用方面,台湾《土地法》做出如下规定:“地方地政机关得依国家经济政策,地方需要情形及土地所能供应用之性质,就辖区内之土地,编为各种使用地”,“凡编为某种使用地之土地,不得供其他用途之使用”,“私有农地逾期不使用者,政府得照申报地价收买之”。
20世纪60年代后,台湾地区工业化和城市化的发展对对农业和农村土地都造成了很大的冲击。为此,政府于1973年又颁布了《农业发展条例》,旨在指引农业发展方向并对耕地进行保护。该条例第13条规定,耕地及其他依法供农业使用的土地,在划定或变更为非农业使用时,应先征得农业主管机关同意。显然,此规定的用意在于更进一步强化农业主管机关在农地变更使用时的决策地位,以达到保护农地的目的。
二、农地征收制度
各国各地区在工业化和城市化的过程中,都不可避免地会占用农业用地。但是为了保护农地的数量,保证粮食安全,各国和各地区又对农地征收进行较为严格的限制,以求在城市化和农地保护间取得平衡。
(一)美国。美国联邦宪法规定,非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。因此,在美国,土地征用必须具备三个要件:第一,正当的法律程序;第二,合理补偿;第三,公共使用之目的。[5]
首先,只有通过正当的法律程序,土地才能被征用。美国联邦法律规定,私有土地在被征收前,政府需要出公告并召开听证会,采取司法或类似司法的程序。其次,所谓合理补偿是指按照土地的市场价格进行赔偿。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格计算标准,它充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。值得一提的是,美国在对土地征用进行补偿时,还会考虑补偿因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。从美国的上述征用制度来看,政府对私人土地征用之赔偿是充分的、足额的。最后,征收私人土地必须是为了公共目的,方可实施。
(二)日本。在日本,按《土地征用法》的规定,征用土地首先遵循以下严格的法律程序,即申请征地、登记土地和建筑物、起业者与地权人达成征购协议、申请征用委员会的裁定、让地裁定及征用终结等。[6]
日本土地法还规定,国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权。由于土地征用权的核心在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地,因而,土地征用权法律规则同土地所有权受法律保护规则的冲突,便引起土地征用权是否合宪及是否滥用的长期的理论争论。土地征用权的“公共目的”,不仅在这场争论中使土地征用权合宪性得以成立,而且它也成为评判一项具体土地征用权是否合法行使的惟一标准,以及防止土地征用权滥用的重要措施。[7]
另外,和其他法治国家的相应规定一样,日本土地征收法律规定,土地征用必须给予足额的补偿,以保护土地被征收者的合法权益。