农地产权制度变迁视角下的党和农民关系
作者简介：魏丽莉（1980- ），女，甘肃兰州人，中共中央党校经济学部2010级博士研究生，主要研究方向为发展经济学，制度经济学。
摘 要：农地产权制度变迁，体现了不同产权形式安排下中国共产党和农民利益关系的调整。中国共产党革命、建设、改革的历史就是还权赋能，不断保证农民财产权利、人身权利和发展权利的历史，这是党执政兴国、富民安邦的重要基础。在中国共产党领导的建设社会主义市场经济新的发展阶段，建立行政权力在市场活动中的合法边界，在保障和尊重农民参与市场的交易权利和选择不同产权形式的自由权利之间达成均衡是制度安排和制度创新的关键。
关键词：农地产权；制度；中国共产党
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）10-0061-05
“三农问题”是全党工作的重中之重。如何处理“三农问题”关系到党的执政地位和国家的长治久安。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题最关键的是土地问题。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，十七届三中全会作出关于农村改革发展重大问题的决定，对农民最关切的土地权能赋予“保持稳定并长久不变”的政策保证，“十二五”规划刚要提出要“完善城乡平等的要素交换关系”等，是党解决三农问题，统筹城乡发展的重要内容，也是党按照市场经济发展规律实现土地等生产要素报酬的基本要求。
农村土地制度是党处理国家与集体、集体与农民之间有关土地问题的基本制度。农村土地制度中最核心的是农地产权制度。农地的产权制度不但具有影响经济绩效的行为的激励作用，而且决定着谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。产权经济学认为，在交易费用不为零和信息不对称不完全的现实世界里，不仅产权的制度安排十分重要，与其执行有关的制度和意识形态安排更重要。因此，自中国共产党成立之初就对这一影响国家政治权威和决策治理的经济制度和社会关系最为关切。
一、历史重任：“平均地权”，走上新中国的成立之路
旧中国，封建土地地主所有制占统治地位，地主和富农把土地租给无地和少地的农民耕种，收取高额地租，进行残酷剥削。孙中山领导的同盟会，将“平均地权”作为政治纲领，但是由于中国民族资产阶级的软弱性和局限性不可能实现，历史的重任落在中国共产党人的身上。1921年中国共产党成立。党的“一大”通过的《中国共产党纲领》提出“消灭资本家所有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”。第一次国内革命战争时期，党领导农民进行反对贪官污吏、土豪劣绅和反抗苛捐杂税、高租高利的斗争。第二次国内革命战争时期，党在革命根据地相继制订了《井冈山土地法》、《兴国县土地法》、《苏维埃共和国土地法》等，开展打土豪、分田地的斗争和查田运动。抗日战争时期，为了扩大抗日民族统一战线，将没收地主土地的政策改为减租政策。解放战争时期，中央先后发布了《关于清算减租及土地问题的指示》，制订了以没收地主土地、废除封建土地所有制为主要内容的《中国土地法大纲》，在解放区掀起了大规模的土地改革运动直到新中国的成立。
党领导的解放区土地革命，激发了革命的同盟军——主要是占人口80%以上无地或少地的贫民、雇农的革命热情和劳动积极性，符合最广大农民的利益，因此，得到了农民对党的领导的拥护和支持，取得新民主主义革命的胜利。
二、从革命党到执政党：角色转化的曲折历程
新中国成立后，在中国共产党的领导下，我国的农地产权制度历经数次调整和变革，国家、集体、农民三者间利益关系也随之调整。从产权的视角看，农地产权经历了分别由土改时期——农地农民所有、家庭经营，合作化时期——农地农民所有、互助合作经营，人民公社时期——农地集体所有、集体经营，直到改革开放农地集体所有，家庭承包经营的演变，中国共产党也从革命政党转向带领亿万农民建设社会主义的执政党，这其中有成功的经验也有失败的教训。
1．土改时期：农地农民所有、家庭经营
建国初期，中国共产党废除了旧中国的土地地主私有制，建立起土地农民所有制。国家先后通过和颁布了一系列政策文件推动土地改革运动。1949年9月通过的《共同纲领》明确提出“要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民土地所有制，实现耕者有其田”。1950年国家颁布《土地改革法》，明确规定土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业开辟道路”。规定对“所有没收和征收来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外”，都应该“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”。
这一时期土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自主经营者；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为；国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。国家偏好与农民偏好高度一致，强制性的制度变迁使我国农地产权制度发生了根本变革，重新确立了国家和农村的社会关系，制度变迁效率和农地配置效率较高。党领导的土地改革彻底改变了近代以来中国农村社会的生产关系，土改后形成的国家与农民之间的关系，巩固了党和政府在农村的政权基础，培植了一大批党和政府事业的忠实支持者和追随者。 2.合作化时期：合作社经济与高度集体化并存
从1953年开始，为了建设国家工业化，党领导国家开始社会主义改造，在农村开展了合作化运动。国家先后颁布了《农业生产互助合作的决议（草案）》和《发展农业生产合作社的决议》，推进大规模合作经济。通过采取说服教育、典型示范和国家帮助的办法，逐步建立起了互助组、初级社、高级社。在农地制度和分配制度上，互助组是农地私有、劳动互助、农地上收益归各方，出工少的户给出工多的户找补工钱；初级社是农地入股、统一经营，实行按劳分配和农地分工。互助组的产权比较清晰，激励机制也比较完善。初级社从农民完整的私有产权中，分割出一部分作为合作社控制的剩余控制权，以入股的形式形成合作社的共有产权结构，是一个高效率的组织形式。1956年我国进入高级合作化时期。高级社通过对初级社的简单合并，把原来的初级社改为生产队，完全取消农民的私有产权和家庭经营，使农地由农民所有转变为农业合作社集体所有。在这种制度安排下，公有产权成为唯一的产权类型，农民只是名义上拥有生产资料，农民退出权受到限制。这就发生了1959年-1961年三年自然灾害期间人口的非正常死亡，并且引发了农村政策的调整：允许土地所有权“退回”生产队，允许农民在“自留地”、“拾边地”上自由种植，产品可以自由进入集贸市场。这种政策和体制调整的实质是政府给农民从集体化经济部分退出的权利，是政府对国家工业化提取农业积累进程中农民自发、普遍防抗的让步。政府和农民在这种以大规模人口减少为制度成本的谈判过程中都得到了教训和经验。
实际上，从1957年彻底否定私有产权的高级社的建立到后来的政社合一的人民公社，这种合作化运动产生的集体经济，其实质并不是农民基于私产的自愿合作，而是国家权力深入农村、全面改造农民私产的产权。高级社同城市的国有经济一样，是国家在农村控制的集体经济组织。农民接受集体化的缘由也是基于政治力量分配财产权利的逻辑。农民的非自愿和超越生产力发展要求建立起来的经济制度必然引起农民的不满，影响了党和农民关系。