全面深化司法体制改革的两个支点
[收稿日期]2015-03-25
[基金项目]国家社科基金后期资助项目“世界刑事诉讼的四次革命”（项目编号：12FFX026）。
[作者简介]冀祥德（1964—），男，山东青州市人，中国社会科学院法学研究所研究员，中国社会科学院研究生院法学系常务副主任、教授、博士生导师，中国地方志指导小组副秘书长、办公室常务副主任。
[摘要]在全面深化改革关键之年和全面推进依法治国的开局之年中，全面深化司法体制改革既是全面深化改革的法治指引与法治保障，又是全面推进依法治国的关键环节与核心内容。我国从1997年即提出司法改革，十几年来，司法体制改革的决策不可谓没有，司法体制改革的措施不可谓不多，司法体制改革的追求不可谓不强。在一系列的司法改革活动中，既有自下而上的探索实践或者由有关部门、系统自我设计的尝试，又有中央有组织渐次展开的顶层设计。但是，无论哪种形式的司法体制改革，收效皆不显著，甚至招致“狼来了”的社会评价。究其原因，最根本的是没有找准司法体制改革的“牛鼻子”，没有找到“撬动”司法体制改革“顽石”的支点，同时，司法体制改革当权者的决心不够、立场不坚，有的司法体制改革决策者本身就是既有体制的获益者。建国六十多年、特别是司法改革十几年来的经验和教训都告诉我们，去司法行政化和去司法地方化是全面深化司法体制改革的两个核心支点，当权者必须以壮士断腕的勇气与果敢，下定决心，持之以恒，层层推进，方能突破长期以来司法体制改革之瓶颈。
[关键词]司法体制改革; 司法行政化; 司法地方化
[中图分类号]D926[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2015）03-0050-11
一、问题的提出
概括而言，自从1997年党的十五大确立“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方针并正式提出司法体制改革以来，我国的司法改革，从方法论的标准界分，经历了两个不同的时期。2002年之前的司法改革，主要以由有关部门或者系统自我设计、地方探索实践为主;从2003年开始，中央有组织的顶层设计、逐步规范推进的司法改革渐次展开。但是，无论是2002年之前多元主体的自我设计改革，还是2003年开始的中央有组织的顶层设计改革，均有一个共同的特点，就是始终在找寻司法基本规律的前提下，围绕着去除司法行政化和司法地方化两个支点进行。
党的十五大报告提出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。党的十六大报告提出，“推进司法体制改革”“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。党的十七大报告提出，“深化司法体制改革”，“优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”，并对保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权进一步进行强调。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称三中全会《决定》），提出了“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加强建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的总体战略目标和战略定位。从确保依法独立行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个层面进行了部署。在此基础上，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称四中全会《决定》），提出了“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。由此可见，从党的十五大开始，司法改革的重心就一直瞄准了司法的地方化与司法的行政化两个关键性问题。同时也说明，去除司法地方化和司法行政化，确保法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，不仅是司法改革的重点，也是司法改革的难点。在当下中央顶层设计的第三轮司法体制改革 中央有组织的司法体制改革从2003年开始，每5年一轮。第一轮司法体制改革是2003年至2007年，第二轮司法体制改革是2008年至2012年，第三轮司法体制改革从2013年开始，至2017年结束。中，遏制司法地方化与去消除司法行政化依然是两个核心支点。
二、改革司法管理体制，遏制司法地方化
（一）司法地方化现状透视
以审判权为例，司法地方化是指法院在机构设置、经费来源、法官任免晋升以及由谁产生、对谁负责等方面受到地方权力因素的不当影响，从而导致地方审判机关丧失中立、公正的立场。[1]进一步说，司法地方化是司法机关及其工作人员在司法活动过程中受到地方机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位，从而出现的一种司法异化现象。”[2]36司法地方化的实质是司法地方保护主义，是一种以地方利益为本位的社会现象在司法领域的具体体现，是司法机关及其工作人员在地方利益团体或党政机关的干预下从事司法活动，从而使得司法不能实现应具有的司法独立和司法公正的一种社会现象。
透视我国多年以来的司法地方化现状，问题主要集中于司法经费地方化和司法人事管理制度地方化两个方面。
司法经费制度是司法行政制度的重要组成部分。我国是单一制国家，司法机关的组织体系和地方行政区划是一一对应关系，这种关系直接决定了我国司法经费的分配方式。长期以来，除了最高司法机关的经费由中央财政负担外，省以下各级司法机关分别对应本级行政区，在所谓的“分级管理，分灶吃饭”的财政体制下，省以下地方司法机关的经费完全由地方财政负担。具体而言，司法机关财政经费的预算属于政府预算的一部分，全国及地方各级人民代表大会审议通过后，再由各级政府拨付给司法机关。从现有的规定看，司法经费统一由立法机关批准，应该有着充足的来源保障，但是，在实践中，一旦地方政府不按照立法机关的预算方案拨付经费或者以其他理由克扣经费，司法机关面对这种情况时似乎变得无能为力，只能听之任之，没有任何权力制约政府的行为。同时，司法经费由地方财政予以划拨，各级政府往往会按照本地区的财政实力与法院的开支预算报告决定拨款的数额。而且，我国地区间的经济发展很不平衡，东西部地区差距很大，因此，从整体来看，经济发达地区的司法经费相对较高，经济贫困的地区，司法经费的数额相对较低。此外，法院经费的使用等也受到党政机关的管理和约束。如国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》有关诉讼费收支两条线及行政机关对诉讼费用进行管理和监督的规定，就反映了党政机关对法院诉讼费用的管理。《诉讼费用交纳办法》第7章第52条规定：诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。人民法院收取诉讼费用按照其财务隶属关系使用国务院财政部门或者省级人民政府财政部门印制的财政票据。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。第54条规定：价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督;对违反本办法规定的乱收费行为，依照法律、法规和国务院相关规定予以查处。有学者统计，媒体在报道法院新办公楼落成时，总会用在当地党委、政府的大力支持下等谢辞，通过Google搜索该类词条竟达43800条。[3]综上所述，当司法机关的经费来源主要依靠各级政府财政的拨款，地方司法机关为了“生计”就不得不向作为资源提供者的地方政府“俯首称臣”，于是法院开始游离于本应与行政权分离的审判权之外，而逐步成为地方政府的附属品。正如美国政治家汉密尔顿所言：“就人类的天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[4]因此，司法地方化在所难免。