中国共产党中央全会制度的沿革与特点
摘要：中国共产党成立90年来，党的中央全会制度的发展经历了萌芽、初步形成、曲折发展和走向成熟四个时期，其呈现出逐步规范化、走向自主化、决策科学化的特点；中央全会是党中央出重大战略的机构，更是党内民主机制运作的载体。新形势下加强和改进党的建设新的伟大工程，应当从中汲取丰富的思想营养和政治智慧，以便进一步完善中国共产党的中央全会制度，使其在党的事业和中国特色社会主义事业中发挥更大更好的作用。
关键词：中国共产党；中央全会制度；沿革；特点；地位
中图分类号：D22文献标识码：A文章编号：1002－7408（2011）03－0075－04
按照现行中国共产党党章规定，“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。”“党的中央委员会每届任期五年。中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。”[1]227－228中央全会是党的中央委员会全体委员会议或全体会议的简称。中央委员会全体会议在党内一般被约定俗成地称为“某届某中全会”。
一、党的中央全会制度的沿革
中国共产党成立90年来，党的中央全会制度随着中国革命、建设和改革的不断发展而走向规范和完善，其经历了四个发展时期。
1.从1921年到1928年：党的中央全会制度的萌芽时期。党在两次全国代表大会之间召开若干次中央会议，这最早可追溯至1928 年党的第六次全国代表大会以后，“六大”以前，中央全会都没有某届某中全会的称谓。[2]
1921年党的一大只通过了我党的第一个纲领，共十五条，确定了党的名称、纲领和组织制度，并没制定章程，更没规定党的代表大会及中央委员会会议召开的时间。但还是可以看出有中央机构，比如“应由全国代表会议委派十人组成执行委员会”。[3]4而一大后便组成了党中央常设机关——中央局。[4]1922 年中共二大制定的第一个党章规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”，“中央执行委员会任期一年”[3]93－95，但对两届全国代表大会期间需不需要召开中央全会却没有明确说明。1923 年中共三大第一次修订的党章和制定的党的历史上第一个关于党中央组织机构、职权分工、工作制度的法规性文件《中央执行委员会组织法》，除上述规定外，均要求“中央执行委员会由九人组成，并由中央执行委员会第一次会议选举五人组成中央局”，“中央执行委员会常会每四月开全体委员会一次”，“中央局每星期开会一次，执行委员会之一切会议，须由委员长与秘书召集”，[3]156－157从而规定了中央会议定期召开的时限。并实行“一切决定，以多数取决”的原则，标志着中国共产党的组织机构建设逐步健全。
1925 年中共四大第二次修订的党章重申了上述规定，对中央全会的规定没有变化。1927年中共五大第三次修订的党章又进一步规定：“党的组织系统为：全国——全国代表大会——中央委员会……”，“中央委员会全体会议须每三个月召集一次”；“中央委员会，选举正式中央委员一人为总书记及中央正式委员若干人组织中央政治局指导全国一切政治工作，中央政治局互推若干人组织中央常务委员会（SECRETARIAT）处理党的日常事务。”[5]显然，党的中央领导机构的名称直到五大才采用“中央委员会”的叫法，对中央全会也有了一些初步的原则性制度安排。
当然，我们还可以从中共中央最高领导人职务称谓的演变看出中央全会制度的雏形。陈独秀“在党的一大至二大前称为中央局书记，党的二大至四大前称为中央执行委员会委员长，在党的四大上才开始称为中央执行委员会总书记，五大以后称为中央委员会总书记。”[6]所以，一大到五大之间根本没有召开中央全会的说法，但中央全会制度开始萌芽。
2.从1928年到1949年：党的中央全会制度的初步形成时期。1928年7月10日在莫斯科召开的中共六大通过的党章规定，“中央委员会委员之数量，由全国大会规定之。中央委员会在党的全国大会前后期间内是党的最高机关。中央委员会应按期召集全体委员会之会议——至少每三月一次。中央委员会由其本身委员中选出政治局，以指导中央委员会全体会议前后期间内之党的政治工作，并选举常务委员会以进行日常工作。”[7]此后，中共六大届期一共召开了七次中央全会，但从党的六大到1945 年党的七大相距18 年之久，个中缘由也值得研究。
1945年6月11日民主革命时期召开的最后一次全国代表大会——七大，通过修订的党章，第一次增加了总纲，其规定：“党的全国代表大会，由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集。”“党的中央委员会的员额，由全国代表大会决定，选举之。”“中央委员会全体会议，由中央政治局每半年召集一次，但中央政治局得按情况延期或提前召集之。候补中央委员出席全会，有发言权。”“中央政治局，在中央委员会前后两届全体会议期间，党的中央指导机关，指导党的一切工作。”[8]显然，中央全会的召开时间和职权又有了新的变化。中共七大以后一共召开了七次中央全会，但到1956 年党的八大开幕时，两届全国代表大会也相隔了12 年之久。
3.从1949年到1978年：党的中央全会制度的曲折发展时期。1956年新中国成立后召开的第一次全国代表大会——八大，首次提出实行党代表五年常任制，其党章规定：“全国代表大会每届任期五年。全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。”“党的中央委员会任期五年”，“党的中央委员会在全国代表大会闭会期间，领导党的全部工作，执行全国代表大会的决议，代表本党同其他政党和团体发生关系，建立党的各种机关并且领导它们的活动，管理和分配党的干部”，“党的中央委员会全体会议由中央政治局召开，每年至少两次。”[1]73－74显然，对中央全会的职权又有了新规定，召开时间也更加明确，遗憾的是这一规定也未能如期严格执行，而且从党的八大到1969 年党的九大相隔14 年，其间仅召开了12 次中央全会，与“每年至少两次”的规定相差甚远。
1969年4月14日党的九大通过的新党章，首次规定了“党的全国代表大会，每五年举行一次。在特殊情况下可以提前或延期举行”，“党的中央委员会全体会议由中央政治局召开”,“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”，[1]87由此可见，这时的中央委员会的部分职权又发生了一些变化。此后，在1973 年党的十大和1977 年党的十一大上，党章的这一条规定再没有变动。这两次全国代表大会也都是在第五个年头召开的，但实际上相隔不到五年。虽然上述三个党章均规定“党的中央委员会全体会议由中央政治局召开”，但对中央全会具体的召开期限都没有明确界定。[2]事实上，从党的九大到十大，中央全会只召开了两次；从党的十大到十一大，也只召开了三次。显然，这种情况的出现与这一特殊政治时期有关，也说明当时党内民主生活的不正常。
4.从1978年十一届三中全会到现在：党的中央全会制度走向成熟时期。从1978年十一届三中全会到现在，我党召开了6次代表大会和47次中央全会。中国共产党代表会议，包括中央全会的真正制度化，还是在改革开放以后。1982 年9月中共十二大通过的新党章规定：“党的中央委员会每届任期五年。全国代表大会如提前或延期举行，它的任期相应地改变。中央委员会委员和候补委员必须有五年以上的党龄。中央委员会委员和候补委员的名额，由全国代表大会决定。”“中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”[1]115此时，对于中央全会召开的时限、职权和委员基本任职有了全面的规定，此后，党章的这一条成为定制，并得到了严格执行。从十一届中央委员会开始，党的全国代表大会都是五年一届，中央全会基本形成了目前的形态，即每届中央委员会召开七次全体会议，除十三大至十四大之间举行了九次中央全会外，这已经成了一种惯例，正如中央党校教授叶笃初所说，“中央全会从此走向了科学化、制度化、完善化。”[9]