项目制、服务型政府与制度复杂性：一个尝试性分析框架
内容提要民生事业在胡温十年获得较快发展，与此相适应的是项目制兴起和服务型政府转型。项目制作为事本主义的行政动员机制，呈现出较强的技术治理特征；服务型政府则涉及“政府革命”，是中国政府体制改革的重要目标选择。然而由于制度复杂性的存在，项目失灵和服务型政府衰落，制约了民生事业的进一步发展，政府不得不强推“维稳”以确保社会和谐。制度复杂性源自政府多元行为逻辑的不兼容性，具体而言包括宪制体系、业务职能、属地管理和官僚自利，其分别对应了国家逻辑、专业逻辑、地方性逻辑和市场化逻辑。项目制同专业逻辑和地方性逻辑之间存在明显冲突，而服务型政府也遭受到国家逻辑和市场化逻辑的侵蚀，这共同造成了制度演化中的异化。治理模式创新仍要回归政治发展的根本性问题。一个何种类型的政府引领怎样的市场经济构成了国家发展的根本性命题。经济新常态下，推进国家治理体系和治理能力现代化要克服政治短视，改革一直在路上。
关键词民生事业项目制服务型政府制度复杂性政府行为逻辑
〔中图分类号〕D625；D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0029-08
一、导言：被忽视的研究视角
项目制和服务型政府几乎同时兴起，这并非巧合。从学术研究的关注度看，这两个话题均兴起于2003年。2003年是中共十六大的开局之年，也是胡温十年的履新之年。在这十年中，中国的民生事业得到了较快发展，尤其以取消农业税、加大农业补贴和政策惠农力度、免除农村义务教育学杂费、建立农村低保制度和新型农村合作医疗等社会福利事业表现最为突出。事实上，推动民生事业发展被普遍看作胡温十年执政为民的战略目标，而项目制和服务型政府则是推进民生事业发展的政策工具。
民生事业是胡温十年的政治贡献。市场化改革是中国经济腾飞的根源，然而与市场化改革相伴而生的是利益受损者们的普遍不满。特别是在上个世纪90年代，国企改革致使大量优质国有资产流失、上千万的国企工人下岗，加之教育、住房和医疗等社会福利事业的市场化使民众的生活成本骤增，这些均加剧了普通民众的不满情绪，群体性事件频发，给社会的稳定与和谐发展埋下了隐患。在此情况下，政府将工作重心由经济增长适度向民生事业倾斜，有助于缓解过激市场化改革举措对社会带来的压力。以医疗体制改革为例：中国的医改被认为是由SARS引起的，然而这无法解释在2003年3月SARS危机爆发前，关于加强农村合作医疗的政府文件早已下发。Wei Zhang and Vicente Navarro， “Why hasn’t China’s High-Profile Health Reform （2003-2012） Delivered？ An Analysis of its Neoliberal Roots，” Critical Social Policy， vol.34， no.2， 2014， pp.175～198.民生事业是胡温十年消减过激市场化改革的审慎政治选择，是确保政治稳定和社会和谐的有效政策供给。
推进民生事业需要治理模式的创新。中国政治体制中的官僚主义和形式主义，庞大繁杂的架构造成行政效率低下，而机会主义也造成政府共谋、行政质量参差不齐。Xue Guangzhou， “The Institutional Logic of Collusion among Local Governments in China，” Modern China， vol.36， no.1， 2010， pp.47～78.现代治理架构的基础是政治与行政二分。政治发展的核心是政府类型的选择，就全球政治发展的经验看，民主、法治政府是现代政治的模范。行政体制的经典路径是科层制，随着行政层级的增加、政府规模的膨胀以及复杂事务的兴起，科层制的弊病日益突出。对于中国政府而言，服务型政府是政府变革和政治发展的稳健路径选择，而项目制也构成了一种专业化、技术化和高效化的行政动员机制。然而，项目制和服务型政府在推进民生事业进程中究竟扮演了何种角色？如何理解政策工具适用与演化背后的制度复杂性？这在目前学界研究中是缺失的，也构成了本文的研究贡献。
二、项目制的缘起与财税体制支撑
项目制可谓是近年来最受关注的行政动员模式。改革开放以来，中国的市场经济改革走的是一条“保护存量，培育增量”的边际和渐进式改革，这种主导性的改革逻辑绕不开“双轨制”：在新的市场机制尚未成长之前，国家绝不贸然放弃计划体制；而在市场机制基本成熟以后，计划体制也并未完全退出经济系统，而是与市场机制“并轨、融合”。Peter Ping Li， “The Duality of Crony Corruption in Economic Transition： Toward an Integrated Framework，” Journal of Business Ethics， vol.85， no.1， 2009， pp.41～55.而中国的国家治理体制变革同样遵循此理。从单位制到科层制，再到项目制构成了1978年以来行政动员模式演化的基本脉络。有学者指出，中国30年的改革历程，整体呈现从总体支配到技术治理的特征。⑥渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。作为国家治理形式的“总体支配”的支撑机制即单位制，而“技术治理”则主要依赖项目制。单位制下，作为单位的社会组织普遍具有功能不分、行政化的身份关系盛行以及资源不流动的特征；个人对单位绝对依赖，单位之间仅依靠行政血缘关系相维系，宛若“封藩”或“采邑”；因而也就形成了治理悖论，一方面“微观不活”，另一方面权力分散、宏观失控。路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。市场化改革逐步瓦解了单位制的社会经济基础，一方面要素自由流动以及统一的国内市场逐渐形成，单位控制难以适应新的社会经济环境；另一方面分权改革鼓励了地方力量崛起，相应地弱化了中央政府的汲取和调控能力。重建科层制，强化中央政府的行政权威，提高行政科层的动员能力，打破单位的封闭性，对于市场经济改革具有重要意义。然而伴随着科层制的兴起，官僚主义、形式主义等盛行起来，官僚自利对政策执行产生显著的扭曲作用。项目制，就其设计初衷而言，作为一种事本主义的行政动员模式，可绕开科层体制的弊病，提升政策执行效率和质量。所谓事本主义，即以具体事情为核心，强调增量调整，从治理的角度看，直接对应了项目运作。项目制如此盛行，以至于项目制下，除了工资和日常支出外，几乎所有的建设和公共服务资金都“专项化”和“项目化”了。⑥