强化行政监察建设廉洁政治
摘要：行政监察作为一种专业性的监督模式，对廉洁政治的建设具有十分重要的作用。然而，由于立法、体制和运行机制的制约，行政监察在廉洁政治建设中的作用发挥存在掣肘。因此，通过改进行政监察工作体制，建立健全行政监察法律体系，完善行政监察运行机制，强化行政监察的功能，是推进廉洁政治建设的关键和有效途径。
关键词：廉洁政治；行政监察；强化功能；完善体制
中图分类号：D6309文献标志码：A文章编号：10085831（2014）03015206
习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上的讲话指出：“党的十八大提出建设廉洁政治的重大任务，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。这‘三清’对党风廉政建设和反腐败斗争提出了更高的要求……中央纪委、监察部和各级纪检监察机关要执好纪、问好责、把好关。”体现了党中央高度重视纪检监察工作在廉洁政治建设中的突出作用。因此，不断完善行政监察体制机制，充分发挥行政监察工作在廉洁政治建设中的作用，是一个十分具有挑战性的课题。
一、建设廉洁政治是中国政治文明建设的紧迫任务
进入21世纪以来，反腐倡廉成为中国政治文明建设的重要内容，不仅因为“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻”，更因为“廉洁政治问题已经成为制约中国科学发展、和谐发展的最重要的政治问题之一”[1]。党的十八大提出廉洁政治建设正是对加强反腐倡廉的社会吁求的积极回应。
所谓廉洁政治，就是执掌公共权力的阶层或集团运用公共权力制定和实施公共政策以维护或增进社会公共福祉的过程。具体而言，廉洁政治要求各类公职人员、各级政府、执政党在工作中做到廉洁、公正、高效，与之对应便是“干部清廉、政府廉洁、政治清明”。廉洁政治的实质是要求党政机关及其工作人员要全心全意为人们服务，扮演好人民公仆的角色，“正确行使人民赋予的权力，不以权谋私、不贪赃枉法、不奢侈浪费、不消极懈怠”[2]。廉洁政治的提出“标志着中国反腐败的终极目标首次被正式确立”[1]，也标志着中国共产党人对科学执政、民主执政、依法执政规律更加深刻的把握。因为无论是任何形式的政党政治，能否满足特定条件下人民群众日益增长的物质、文化、政治需求，是否具有在面对问题和困难时的不断自我更新、与时俱进的能力，是否具有防治腐败的能力，都是评价其生命力的重要标准。然而，在社会主义现代化建设取得举世瞩目成就和造就“世界奇迹”的同时，腐败问题依然十分严峻，如果不高度重视，会有“亡党亡国”的危险。
“建设廉洁政治是一项系统工程”[3]，必须在坚持中国特色社会主义民主政治制度的基础上，推进反腐倡廉建设和创新，不断提高反腐倡廉的科学化水平。换句话说，在进行反腐倡廉的“顶层设计”的同时，我们需要进一步强化各种腐败预防、惩治和教育途径的功能。
行政监察是其中一种重要的腐败预防、惩治和教育途径。所谓行政监察“是指国家各级行政监察机关依法对国家行政主体及其国家公务员，以及由国家行政机关所任命的其他人员实施监察监督，并对监督对象的违法行为依法作出处理的法律制度”[4]。行政监察实质上是中国行政系统内部的专门行政监督，目的是在行政管理日益技术化、专业化条件下，利用专业化的监督以预防和避免行政权行使可能导致的消极作用。毫无疑问，干部清正、政府清廉、政治清明的廉洁政治需要通过内部自律和外部他律共同形塑。行政监察通过执法监察、廉政监察、效能监察、政务公开和纠风起到了教育、惩戒和预防腐败的作用，能够有力地推进廉洁政治建设，最终建成中国特色的社会主义政治文明。
二、建设廉洁政治中行政监察功能发挥的掣肘
由于体制缺陷、相关立法欠完善以及运行机制不畅等原因，中国行政监察在实际运行中存在监察困难、监察不到位和监察流于形式等问题，行政监察的专业化监督优势未能得到有效发挥，行政监察在促进“干部清正、政府清廉、政治清明”中的功能未能充分释放。
（一）行政监察双重领导体制的缺陷
1.独立性与权威性缺乏：行政监察在廉洁政治建设中的功效掣肘
2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》第七条明确规定“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”，第三十五条明确规定“监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意”。这在法律层面确定了中国行政监察体制的核心——“我国行政监察机关既受所在人民政府的领导，又受上级监察机关的领导”。这种双重领导体制实际上导致了中国行政监察权缺乏独立性与权威性，因为“行政监察机关的人事、编制、办公经费、工资福利甚至监察业务都要受到同级人民政府的领导和制约”[5]，监察机关的权威必然弱化，难以有效发挥其监督地方政府及其公职人员的内部监督优势。
特别是改革开放以来，权力下放的改革使地方政府成为了独立的利益主体。在压力型体制下，为了实现地区利益，地方政府往往不愿披露自身的违法乱纪行为，甚至在有些情况下为行政监察工作设置障碍，导致了行政监察机关的部分监察决定或监察建议形同虚设，难以强制执行。更为严重的是，由于地方政府的相对强势，在缺乏自主权的情况下，行政监察机关及其工作人员还可能包庇、伙同其监察对象进行违法乱纪行为以实现部门利益，出现了一些官员腐败现象，有些地方还出现了腐败窝案，最终不利于促进“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉洁政治建设。
2.合署办公体制的缺陷：行政监察在廉洁政治建设中的职能弱化
为了精简机构和冗员，中纪委和监察部于1993年实行“一套人马，两块牌子”，形成了合署办公体制，统称为纪检监察机关，其中行政监察机关管政纪，党的纪律检查机关管党纪。然而，由于缺乏相应的法律规范，造成了纪检和监察二者权限含混，职责不明。具体而言：行政监察机关履行部分党务职能违背了《行政监察法》中行政监察机关独立行使监察权的原则；纪委实际上充当了监察机关领导者的角色，违背了宪法规定的监察机关的首长负责制原则。这种“党政不分”的监察体制弱化了行政监察的功能，监督的职能相互交叉导致了权力真空地带，使贪污、腐败、行贿、受贿等违法乱纪现象难以得到有效监督，大大地弱化了行政监察廉洁政治建设中的职能作用。