公共审计机构的设置模式及其借鉴意义
摘要：进一步优化审计机构的设置模式，不断提高政府审计工作的独立性和有效性 ，是当前我国政府审计面临的一个重大课题。本文通过对世界主要国家公共审计机构设置模式的分析，揭示了隐含其中的两点重要启示，即确保政府审计机关的独立性和确保政府审计结果的公开性。
关键词：公共审计机构；设置模式；借鉴意义
中图分类号：F239.44 文献标识码： A 文章编号：1001-828X（2015）010-0000-02
引言
按照目前我国审计法规的相关规定，政府审计部门实行由上级审计机关和本级政府双重领导的管理体制。从多年来的实践看，这种体制使得上级审计机关难以最大限度地整合各级审计部门的审计资源，从而在一定程度上影响了政府审计整体效能的发挥。因此如何通过优化政府审计机构的设置模式，进一步提高政府审计的协同性、有效性和权威性，是一个值得探讨的问题。在此方面，世界主要国家公共审计机构的设置模式或许能予我们一定的借鉴和启示。
一、主要国家公共审计机构的设置模式
公共审计部门是依法代表国家行使审计监督的权力机关，由于各国政治体制、文化传统等因素的不同，它们在国家权力机构中的地位、权限和性质各不相同，大致可分为以下四种不同类型：
（一）公共审计部门属于立法机构
从历史上看，最早实行这一体制的国家是英国。究其原因，这与英国议会制度的发展密切相关，由于英国议会的监督力量在初创时期已经比较强大，因此人们普遍期望，公共审计机构由议会直接领导，能较好地履行其工作职责。这种模式广泛见之于西欧、北美等发达国家。其明显的特征是，审计机关在立法部门的领导下开展工作，公共审计活动完全独立于政府之外，不受行政部门的操控与干预。据此不少学者认为，在立法机关内部设置审计机关，可较好地对行政机关，特别是政府财政进行有效的监督。
美国也是采用上述模式的国家，因此这一模式又被称为英美型审计体制，也是目前公共审计设置的主流模式。比较而言，作为立法机构的组成部分，美国国家审计机关更具有代表性，主要表现在：一是审计长的任命规格高。一般任命程序为，先由总统确定候选人，然后提交参议院进行表决，最后再由总统正式任命。二是审计长任期时间长。与其他国家相比，美国审计长的任期特别长，一般为15年。除非有严重过失和犯罪，而受参、众两院联席会议决议或受到众议院之弹劾，任何组织和个人均不得以任何理由使在任审计长解职。三是审计长经济待遇高，在职期间审计长的薪金待遇比一般部长要高，即使在退休后审计长仍领取全薪。四审计经费得到高度保障。审计总署的办公经费，由国会通过预算单列予以保证。五是机构的设置和人员配备高度自主，与其他同类部门相比较，审计长可自行决定审计署内部机构的设置和人员配备。
（二）公共审计部属于司法机构
在这种体制模式下，审计机关除天然地具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，这表明了公共审计机构职能的扩展和强化。此种设置模式的通行做法是，通过法律赋予最高审计机构司法审判权，成立审计法院，对经过公共审计反映出的违法乱纪问题进行依法处理；换言之，最高审计部门具有处置和处罚的权利。因此在事实上，审计法院成为一国司法体系的有机组成部分。这一模式为西欧和南美一些国家采用，比较有代表性的国家有，法国、意大利和巴西等。
与上述立法机构型的审计机构相比较，这种司法型的公共审计机构具有以下几个特点其一最高审计机构更加具有权威性，由于该机构属于司法系列或具有司法性质，集审计与司法职能于一身，与普通审计机构相比享有更广泛的权力。其二，最高审计机构具有显著的稳定性。这主要表现在，由于审计法院的法官实行终身制，因此它有效地保证了审计机构人员队伍的稳定性，这有利于审计方针、政策的可持续性。其三，最高审计机构更具独立性，审计法院在把年度审计报告上交相关机构和人员的同时，有权将其以公报形式刊出，以引起社会各界的关注，营造强有力的审计监督氛围。
（三）公共审计部门属于行政机构
公共审计机构就是政府审计部门，审计部门在行政首长的领导下开展审计工作。作为国家行政机构的一个组成部分，其日常工作对政府负责。公共审计机关的主要职责是，根据国家有关法律法规的规定，对公共机构的收支预算和收支活动进行审计，以确保公共收支的真实性、合法性、有效性。目前实行这种模式的国家相对较少，主要有瑞典、沙特和泰国等。人们一般认为，行政型最高审计机构时效性较强，但其独立性往往不如以上三种类型的公共审计机构。值得注意的是，从发展趋势看，此类审计机关在对政府负责的同时，也越来越多地为立法部门服务。
（四）公共审计部门属于独立机构
所谓独立机构是指，公共审计机构完全独立于立法、司法和行政三大机构外，它既与议会没有领导关系，又不具备司法职能，也不是政府的组成部门。简言之，审计机关不隶属于任何权力部门，只对法律负责。在日常审计工作中，公共审计部门坚持依法审计，独立行使审计监督职能。这一模式的明显优势在于，可较好的避免各种各种外部因素的干预与阻扰。不过，对审计出来的问题共公审计机关不能自行直接处理，而需交由司法机关负责审理。独立型审计模式国家以德国为比较典型。德国虽地处欧洲大陆，但其在审计制度创建上却不拘一格，颇具特色，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是独树一帜。具体做法是，在立法、司法和行政部门之外，单独设立直接对法律负责的联邦审计院。
二、外国公共审计机构设置模式的借鉴意义
综上所述，不难看出，在政府审计机构的设置上，不存在千篇一律的模式，各国政府都是从本国的实际情况出发，不断探索和逐步完善与本国国情相一致的公共审计机构设置。但在这一过程中，有两个方面的趋向值得我们关注和借鉴：
（一）确保政府审计机关的独立性和权威性
政府审计机构的独立性，是确保公共审计活动公正、公开和有效的基本前提，无论公共审计机构在行政上隶属于上级哪个部门或国家首脑，确保其业务活动的完全独立性和权威性，是审计机构设置必须先行考虑的关键因素。按照现行审计法的相关法律规定，我国基层审计机关实行双重领导体制，即下级审计机关同时接受本级人民政府和上一级审计机关的领导。但从实际操作情况看，本级政府的领导权力明显要大于上一级审计机关。在不少基层审计机构，其班子成员的启用和调整在事先没有征求上一级审计机关的意见，因此这种双重管理在一定程度上有流于形式之嫌，政府审计业务上表现出一定程度的地方保护色彩。与此同时，在个别地方，来自审计机关外部的行政干预问题依然比较严重和突出，有时审计机关甚至丧失了独立进行审计工作的必要条件，这无论对审计工作的正常开展还是公共审计结果的有效性，均产生了较大的负面影响。由此可见，如何确保政府审计机关的独立性，在我国还是需要进步探讨的重要课题。在目前阶段，尽快出台禁止公职人员，特别是领导干部越权干预政府审计活动的相关规定，或是一个比较可行的政策选择。
（二）确保公共审计结果的公开性与透明度
在建设法治政府的当代中国，公开公共审计结果对于规范政府的财务收支行为无疑至关重要，这也是提升审计公信力的关键举措。本世纪以来，各级基层审计机关按照国家相关法律、法规的要求 ，扎实推进政府审计结果公开，已取得了一定的成效。但是必须看到，在实际操作过程中，由于种种复杂的原因，尤其是利益相关方的违规介入，推进政府审计结果公开的努力遇到了一定阻力和干扰。我国的审计法规虽然规定了审计结果可以对外公布，但这一规定缺乏必要的刚性和可操作性。在实际操作中，比较常见的做法是，审计机关往往只向本级政府或人大报告以及发送被审计单位，并不告知社会大众。在一定范围内，出现了地方政府不想公开，审计部门不敢公开，被审计单位不愿意公开的尴尬局面。目前定期向社会公众完整公布公共审计报告还没有形成常态。为此笔者强烈建议公共审计机关在不违反有关保密规定的情况下，选择合适的新闻媒体，适时、全面、详细地公布重大公共审计项目的审计结果，以回应社会公众的期盼与诉求，借助民众的力量督促被审计单位严格执行审计决定，做好相应的整改工作。此外，这也可倒逼公共审计机关更加严谨、科学地开展审计工作，以不断提升审计质量。总之，加大审计工作的透明度和审计结果的公正性将不断提高公共审计机关的权威性和美誉度。
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