社会服务体系：欧洲模式与中国方向
摘要 中国社会保障改革在取得巨大成就的同时，也存在“重保险、轻服务”的制度建设倾向，这种思路严重制约了我国社会保障事业的发展，也难以适应社会经济转型的需要。欧洲福利国家社会服务模式及发展转型规律对我国有重大借鉴意义，未来中国社会保障的发展应该在完善社会保险和社会救助制度的同时，围绕社会服务的相关议题积极探索其发展规律，推广社会服务理念和实务，发展中国特色社会服务体系，推动适度普惠型社会福利制度的建设。
关键词 社会服务 福利国家 普惠型社会福利
【作者简介】
徐延辉，厦门大学公共事务学院社会学与社会工作系主任、教授、博导。
研究方向：国际政治经济学、经济社会学、社会政策、社会保障、社会福利理论等。
主要著作：《教育救助与社会流动》、《我国企业社会工作的介入空间与路径》（论文）等。
黄云凌，厦门大学公共事务学院博士研究生。
改革开放以来，中国社会保障制度历经重大变革，从“单位”福利与“合作”保障逐渐转向以“工作福利”为核心的多元保障，为经济社会的和谐发展作出了突出贡献。然而，现阶段全球经济危机、人口老龄化及家庭和就业结构的变化对社会保障体系提出了新要求。在新形势下，如何结合中国国情，借鉴西方福利国家经验，调整改革思路，引导社会各方力量，共建成熟稳定的社会保障体系将是我国政府面临的又一挑战。
社会保障改革回顾
社会保障改革成就。过去30年，我国社会保障改革成绩斐然，初步建立了以社会保险为主，以实物和服务保障为辅的低水平、广覆盖、多层次的社会保障体系。
首先，社会救助方面，城市和农村低保制度分别于1999年和2007年全面铺开，与医疗、教育、住房等救助制度共同构成了社会安全网。截至2011年底，全国城市和农村低保对象分别为2276.8万和5305.7万，低保平均标准分别为240.3元和106.1元。①
其次，在养老保险方面，已经建立起由国家、企业和个人三方责任共担的社会保险，基本确立了社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度，并逐步完善了生育、失业及工伤保险制度。截至2011年末，全国参加城镇基本养老保险人数为28391万人。2011年，国务院发布了关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见，启动城镇居民养老保险试点工作，预计2012年将实现全覆盖。在农村地区，自2009年开展新型农村社会养老保险试点起，至2011年末，全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分区县开展了国家新型农村社会养老保险，全国参加保险人数为32643万人。②
第三，在医疗保险方面，我国已基本实现全民医保。1998年，我国建立城镇职工基本医疗保险制度，并于2007年将城镇“一老一小”等人群纳入城镇居民基本医疗保险范畴。截至2011年末，全国参加城镇基本医疗保险人数为47343万人，其中，城镇职工基本医疗保险25227万人，城镇居民基本医疗保险22116万人。③与此同时，新型农村合作医疗制度从2003年起试点，2011年实现基本覆盖全国农村居民。截至2011年底，全国有2637个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合人口数达8.32亿人，参合率为97.5%。④
第四，在社会福利方面，我国初步形成了国家主办，以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的资金保障和服务保障相结合的社会福利体系。近年来，一系列弱势群体保护法规相继出台，全国部分县（市）建立了高龄生活补贴制度；开展基本养老服务体系建设试点工作；制定实施孤儿最低养育标准；通过福利企业优惠政策继续促进残疾人就业。截至2011年底，全国共有社会服务机构129.8万个，职工总数1129.8万人，固定资产总值为6989.8亿元，比上年增加6.1%。社会服务业增加值2459.8亿元，比上年增长22.1%。⑤
社会保障改革遗留问题。虽然近年社会保障改革成效显著，但仍遗留了一些有待解决的问题。首先，社会保障的水平与结构有待调整。我国各类社会保障项目的给付和管理存在明显的“工作福利”导向，针对非正规就业、弱势群体的社会保障项目往往处于“保基本”和“低水平”状态，难以应对新形势下的社会风险。低保的资格界定和水平调整缺乏评估指标；农村养老保险的基础养老金给付水平也偏低，缴费激励不足；很多地区的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗都以保大病为主，未将门诊医疗和一些慢性病纳入报销范畴，难以应付“因病致贫”的风险。此外，针对弱势群体的社会福利服务供给也相对匮乏，重保险、轻服务现象较为严重。
其次，社会保障改革的地域化现象明显，行政区域（尤其是省）成为社会公民权重新划分的主要界线，地方政府在社会保障领域的主导权逐渐提升。中国福利制度正在从城乡二元社会保障体系转变为以地域为经、不同身份类别为纬的新形态、多元式社会保障体系，本地/外地身份区别逐渐成为社会保障资格和给付的新标准。各地经济发展水平的差异阻碍了社会保障体系的整合，直接导致各地区、各个人群之间社会保障权利差距以及劳动力跨地流动的困难。
第三，社会保障改革呈现应急性特征，长期预防性不足。从改革开放至今，社会保障始终被当作一种解决社会问题，缓解社会矛盾的应急工具，缺少积极长远的预防性政策设计，更未将其作为社会建设与社会发展的有效构成。中国社会保障体系的应急性特征主要表现为：过于偏重社会救助和社会保险，社会福利和社会服务的供给不足，同时，各项社会保险制度“碎片化”，养老保险的个人账户空账问题严重、跨地转移困难，医疗费用控制及医疗保险基金过度结余等，也都凸显出政策设计的短视。应急性政策不仅不利于社会保障制度衔接与监管，还在客观上进一步拉大了城乡差距（张秀兰等，2009）。
第四，社会保障改革中政府角色定位不清，影响公平性。社会保障是为了应对“市场失灵”而建立起的收入维持和服务供给机制，其宗旨是为了实现社会共济和公平。然而，政府在改革中的心态往往比较矛盾，既想通过社会化改革引入效率机制，又处理不好市场与政府之间的关系。2000年以来，由于片面强调“社会福利社会化”改革多元化，社会福利制度供给主体由过去的国家和集体（单位）主导变成以家庭为主导，使得民众尤其是农村居民可以从国家和集体获得的福利急剧减少。