学习实践科学发展观进一步加强民政执法工作
按照科学发展观关于全面协调可持续性发展的要求，民政工作面临如何依法行政，特别是如何履行执法职责的重要课题。改革开放三十年来，随着经济社会的发展变化，民政工作从内容到形式也都发生了一系列变化。民政工作的职能，也从传统的服务型，向一定范围的执法型转变。
民政执法工作的基本情况
1、民政执法范围
民政工作，传统上划分三个部分——社会保障的一部分，基层政权建设的一部分，社会事物的一部分。按照十七大关于加强社会建设的精神，民政工作成为社会建设的重要内容，在社会建设的概念中，包括相当一部分社会管理的职能，民政执法的范围，主要依存于这部分社会管理性的工作。
关于地名管理工作。《哈尔滨市地名管理条例》（黑龙江省第十届人大常委会第十四次会议2005年4月8日批准）规定，民政部门管理地名共有十项职责，其中第四项规定“监督、检查标准地名的使用”，第五项规定“组织地名标志的设置”。该条例，还针对“地名的命名、更名、废名与审批”，做出了七项规定，并授权民政部门，对任何违规行为进行处罚，最高可处“一千元以上三千元以下的罚款。”
关于民间组织管理工作。国务院1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》和同时颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，分别规定“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”和“本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关”。上述两个《条例》又分别规定，登记管理机关履行有关监督管理职责，负责对社会团体和非企业单位“违反本条例的问题进行监督检查”，对“违反本条例的行为给予行政处罚。”
关于救灾捐赠管理工作。2000年5月9日国家民政部颁布的《救灾捐赠管理暂行办法》规定，“国务院民政部门负责管理全国救灾捐赠工作。县级以上地方人民政府民政部门负责管理本行政区域内的救灾捐赠工作。”还规定“县级以上地方人民政府民政部门统一组织救灾捐赠工作，各系统、各部门只能在本系统、本单位内组织救灾捐赠活动。”
关于殡葬管理工作。黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议，于2004年12月18日批准的《哈尔滨市殡葬管理条例》规定，“市民政部门主管全市殡葬管理工作”，“区、县（市）民政部门依据职责权限负责本行政区的殡葬管理工作”。并规定，对“在城镇街道或其他公共场所停放遗体、搭设灵棚的”，“未经批准建立公墓、公益性公墓的”，“擅自在公墓、公益性墓地土葬遗体的”，违反规定“出租、转让、预售、有奖销售、炒买炒卖灵塔位、墓穴或者墓地的”等，“由市或者县（市）民政部门责令停止违法行为”，并处一定罚款。
关于流浪乞讨人员救助管理工作。2003年8月11日起由中华人民共和国国务院令381号发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助”，“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督”。2003年7月21日民政部24号令颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，规定“县级以上地方人民政府民政部门应该加强对救助站的领导和监督管理”，并履行监督、检查等五项职责。
此外，在老年福利事业管理、彩票管理等方面，国家有关文件，也规定各级民政部门具有一定的管理职能。
2.民政执法的特点
民政执法不同于一般的行业执法。一般的行业执法，行业性非常明确，具有明显的行业特征。民政执法则不同，它具有独有的特点。
客体广泛性的特点。民政业务本身的广泛性，决定了民政执法客体的广泛性。从民政执法的内容看，既涉及到婚嫁收养，又涉及到养老送终；既涉及到一些专项的行政管理，又涉及到一些服务性的服务管理。从民政执法的对象看，既涉及到一些单位、团体，又涉及到相关的自然人；既涉及到社会名流，又涉及到贫困群体。执法客体的广泛性，要求民政执法必须既严格、又严密，防止产生负面效应。
主体多元性的特点。同其它行业执法相比，民政执法的主体更具多元性，几乎每一个专项执法都需要三个以上部门的密切配合。地名管理，涉及到城管、建设、公安的户籍和交管等部门；民间组织管理，涉及到几十个行业主管部门，以及公安等部门；救灾捐赠管理，涉及到工、青、妇及红十字会、慈善会、公安局、税务等部门；殡葬管理，涉及到城管、文化、公安等部门。执法主体多元性的特点，要求民政执法必须密切协调各方，以达到尽可能好的执法效果。
业务联系不紧密性的特点。民政业务一个很大特点，就是很多业务自成体系，不形成一个严密的有机体系，曾有人形容民政部是一个“不管部”。总体说来，民政业务具有社会保障、社会服务、社会管理三个方面的职能，但各项具体业务之间，具有相对独立性。因此，民政执法也具有业务联系不紧密的特点。面对纷繁的不同业务，民政执法必须针对不同情况，履行执法职责。
3.民政执法的发展趋向
按照十七大关于加强社会建设的有关要求，随着经济社会的不断发展，民政执法越来越向着更宽、更深的方向发展。
从横向看，民政执法越来越向更宽泛的领域发展。近年来，民政业务又增加了很多新的内容，低收入困难家庭救助、生活无着人员流浪乞讨监管、非法彩票管理等等业务，使民政执法面临着一些新领域。民政执法必须适应这些情况，承担起社会赋予我们的责任，通过更全面的民政执法为推动社会建设履职尽责。
从纵向看，民政执法越来越向更深入的层次发展。随着社会建设的不断完善，要求民政业务向更深入的层面发展，在民政执法的很多专项业务中，都存在着从立法到执法的深入化问题，原来传统的执法深度已远远不能满足社会需要。如，面对“5.12”汶川大地震后满街义卖义演，救灾捐赠管理部门如何履行依法管理的职责；再如，面对城市开发建设中，自行设置地名标志和重复设置地名标志等问题，地名管理部门如何履行职责管理；又如面对一些老年福利机构，不依法进行登记，处于管理死角等问题，老年福利事业管理部门如何依法管理，等等。
目前民政执法工作中存在的问题
对照科学发展观要求，当前民政执法工作面临的主要问题，仍然是如何进一步解放思想的问题，具体表现为下述几个方面：
1.民政执法观念淡薄，一定程度存在“与己无关”的倾向。受传统民政业务观念影响，从上世纪五十年代的“上为中央分忧，下为民生解愁”，到上世纪末本世纪初对“以人为本”“百姓至上”的片面理解，在民政业务工作，往往存在重服务，轻管理，忽视执法等问题。其实，强调“以人为本”“百姓至上”，不等于放弃管理。服务是社会建设赋予民政部门的重要职责，管理也是社会建设赋予民政部门的又一项重要职责。
2.民政执法存在一定立法缺陷，一定程度存在“无法可依”的问题。主要表现为：一是立法不到位。在对非法地名标志设置，非法进行救灾义卖、义演，非法经营电子彩票，非法设立老年福利机构等方面，都存在着立法不到位的问题。到目前为止，国家和省、市都缺少监督检查和处罚方面的立法；二是立法缺位。在非生活无着流浪乞讨管理方面，明显存在着立法缺位的问题。上世纪80年代，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，从2003年8月1日起废止，同时实行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，原来的收容遣送办法，强调了对非正常的流浪乞讨人员的管理，使有些方面缺乏“以人为本”的理念，新发布的救助管理办法，充分体现了“以人为本”的理念，但回避了对非正常的流浪乞讨人员的管理问题。几年来，在实行新办法的过程中，从中央到地方，各级党委和政府都要求民政部门把非生活无着的流浪乞讨问题管理起来。但是，由于没有法律依据，民政部门无法作为。
3.民政执法队伍建设缺失，明显存在“无人执法”问题。尽管民政执法的任务越来越重，但从我市来看，一直没有设立一个专门的民政执法队伍，使得民政执法又有人干，又没人干，实际处于“无人执法”的状态。一般说来，民政业务队伍，既缺乏专门的执法素质，又缺少专门的执法人员。因此在很多情况下，事实上存在“不作为”的问题，一旦发生重大影响事件，既可能给党和国家造成不必要的损失，又将被追究相应的法律责任。
关于加强民政执法工作的几点思考
在当前情况下，加强民政执法工作刻不容缓，加强民政执法工作，既是落实十七大精神实现全面可持续发展和完善社会建设的需要，又是民政部门履行职责的需要。
1.应该加大民政执法的宣传和培训工作力度，使得广大民政干部职工都有清晰的民政执法理念。如果说，依法行政是民政部门的第一位任务，执法就是民政部门的另一项重要任务。在培训和宣传工作，应充分利用各种载体，营造依法行政和执法的浓厚氛围。使广大民政干部职工深刻理解，不依法行政，除了会给党和国家造成损失，还会被追究不依法履职的责任，不按规定执法，会被追究不作为的责任。
2.应该加强立法研究，积极开展有关立法工作。应该组织各业务部门，认真梳理法律法规建设情况，一一梳理出方法不到位，立法缺位的具体情况，做好有关调研、分析等基础性工作。在此基础上分门别类，该向上级反映提出建议的，迅速向上反映提出建议，该按职责分工同级起草有关法规政策的，按规定程序积极开展工作。这些工作的最终目的，就是为民政执法，提供一个横向到边，纵向到底的法律依据体系。
3.建立民政执法专门队伍，走民政综合执法道路。近年来很多地方都有好的探索，成都市就建立了一支民政综合执法队伍，明确其责任，专门负责民政综合执法工作，凡是涉及到监督检查和处罚的工作，都由这支队伍统一负责起来，既加大了民政执法的工作力度，又增加了民政知法的专业性、严肃性。从我市的情况看，应建立民政综合执法队伍，专司民政执法之职，从而推动民政工作实现全面可持续发展。■
（作者单位：哈尔滨市民政局）
责任编辑/陈雅莉