浅析地方政府部门在社区选举中的角色与功能
摘 要:为了更好的推进基层民主建设,基层体制改革成了当前的首要任务。而基层体制改革中一个最重要的手段,就是居民委员会选举。而在这个选举过程中,由于地方政府部门结构的复杂性以及部门利益的多元化,导致了在选举过程中参与的政府部门具有不同的目标,而使社区直选偏离了民主的轨道,本文主要从政府部门在社区直选中所发挥的作用以及它们之间的博弈,探讨其对选举结果的影响。
关键词:政府部门;社区居委会;直接选举
中图分类号:D63 文献标识码:A文章编号:1003-949X(2010)-02-0034-02
胡锦涛总书记强调,建设社会主义和谐社会“要加强城市基层自治组织建设,从建设和谐社区入手,使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用;在维护社会稳定、为居民创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”中央领导从全局的高度来关注和谐社区的建设,这绝不是偶然的。这是由于社区这些年在我国的经济、政治、文化和社会发展进程中的地位和作用所决定的。
一、社区与社区选举
社区的产生是一个自下而上的过程,而其产生过程的最大特点就是自发性。社区在城市产生时应时而生,然后在随着城市的发展也慢慢的壮大,最后得到国家和社会的承认与重视,可以说社区是个彻头彻尾的民间产物,它不属于国家行政层级中的一级政权组织,它的性质是自发性居民互助、协作组织。
社区选举是指社区居民依据《宪法》、《居委会组织法》和有关法律直接选举产生居委会的法律制度。社区选举除了具有选举制度的一般共有特征外,也有其自身的独特特点,主要有以下四个方面:自治性、选择性、直接性以及竞争性。《居民委员会组织法》规定:居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生,根据居民意见,也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年,其成员可以连选连任。民主的选举是社区自治的灵魂和基础,社区的建设当中引入选举制度,一个真正的民主的自治才有可能产生,其它的民主管理、民主监督等才有可能产生,制度的创新才有可能产生。
二、参与社区选举的地方政府部门
政府在推进基层民主、完善社区居委会直接选举制度方面,起着巨大的作用,政府可以通过强制力或政府命令推动和实制度的创新,在政府主导的制度变迁中,更是起着举足轻重的作用。
然而这并不是说政府是一个完全超然的行为主体,政府本身是个官僚集团,拥有自身的偏好及部门利益,而这些私利导致政治生活中摆脱不了“经济人”色彩,其行为受个人成本收益原则的支配。通过对政府的行为的分析,对于理解各个政府社区居委会直接选举中的不同的行为有着指示性作用。
第一,区民政局。受区委、区政府的委托,区民政局承担了选举制度创新的主要工作,在创新选举制度方面,民政局有着较大的自由空间。为保证选举程序的民主性和科学性,民政局邀请知名专家学者共同参与选举规程的起草,同时也大胆尝试了不少独创性的做法,并出台了一些规范性文件,更加强调了社区居民在社区直选中选择候选人的权利。
第二,区组织部。除了民政局承担选举规则的起草、制定职责外,区组织部以组织选举的领导者身份,通过下发一系列文件的形式对居委会选举的结果给了一个明确的界定,主要内容则可以概括为“三个提倡”:提倡把社区党组织书记按照法定程序推选为社区居委会主任;提倡把社区党组织成员按照法定程序推选为社区居委会成员候选人;提倡党员通过法定程序当选居民小组长和居民代表。通过“三个提倡”,组织部实际上的目的是控制了部分的选举结果,并将党组织渗透到居委会班子之中。
第三,街道办事处。各街道办事处是民政局制定的选举规则的应用者,也是居委会直接选举的组织者,对社区居委会主要群干的培训以及选举规则的实施方面起着关键的作用。为确保换届选举的顺利进行,完成上级对于直选社区的行政任务,街道办事处往往采取直接介入的方式干预选举。选举预案是街道办事处为实现直接选举的平稳进行,确保自己理想候选人当选而事先拟定好的若干对策的总称。预案主要包括:第一,组织动员居民参加投票。第二,候选人的控制与审查。
三、政府部门不同的目的以及相互间的矛盾
在社区居委会直接选举的制度创新中,处于制度主要制位的民政局与组织选举领导者地位的组织部由于对选举认识上的差异,导致双方处于民主诉求与管理诉求冲突的困境,出现了民主选举的形式与行政化的选举结果之间的矛盾。处于中间的街道办事处,作为选举制度的应用者,一方面要按照民定的直接选举的规则行事,但又要保证对选举的结果的控制使得选举只能流于形式,输入的民主制度大打折扣。而更多了行政化的色彩。
组织部通过“三个提倡”的实施,实际上至少使党支部成员占据了居委会主任以及居委会委员等两个席位。组织部并不关心谁能够当选,只是想通过这种方式将党组织渗透到社区居委会,确保党的领导核心地位。在组织部看来,居委会选举并不是要提高基层民主化程度,而是一个选拔干部的过程,组织部仍然习惯于过去任命式的“党管干部”的模式,担心让居民参与居委会直选会妨碍“党管干部”原则的实施,不利于党的组织领导的实现,从而影响党执政地位的稳定。
区民政局在选举过程中始终扮演着民主推动者的角色,在地方政府间竞争下,区政府在选举制度改革、推动城市社区基层民主的进步上,赋予了民政局较大的权力,从实际中看,民政局也一直走在选举改革的前列,推动着居委会选举从观念、技术和制度往前走,成为基层民治改革最主要的政府行政组织和推动力量。然而在实际的选举操作中,民政局并没有实质性的权力,并且同时与作为在选举中扮演核心角色的组织部存在着理念上的差异,导致其处于矛盾与尴尬的地位。
由此,可以看出作为规则制定者的民政局与组织部在选举过程与结果之间实际上是存在着悖论的,一方面,作为区政府的“代理人”,民政局花费大量精力对选举的实施规则进行创新,以期推动城市基层民主的发展,另一方面,组织部的“三个提倡”又对选举的结果要求进行控制,这种带有强烈的行政化色彩的干预以及组织部在选举中的领导角色,必然使民主选举拘于形式。两个部门由于追求的目标不尽相同,导致对待居委会直接选举理念上的差异。
而作为实际操作者的街道办事处,在现实与理想上都存在着民主诉求与管理诉求的矛盾。一方面,在选举中既要按照民政局制定的选举制度推进选举,同时还要保证组织部“三个提倡”的顺利完成,这样就可以把这个直选过程看作是通过公开、公平、公正、民主的方式“选出”组织部所要求的居委会群干的过程。另一方面,作为区政府的派出机构,承担着推进社区民主自治建设的任务,他们自身希望通过社区居委会的直选,来提高居委会群干在居民心中的合法性与威望,然而实际上,目前我国居委会承担了大量从改制单位中剥离出来的本该由社会承担的事务,在各类社会中介组织发育程度较低的情况下,只能由政府及居委会来承担,如果居委会完全实现居民自治,那么大量事务就要从居委会剥离,这样会造成管理上的真空。所以,对于负有管理责任的街道办事处来说,对居委会人选的控制仍然是及其重要的工作。这与组织部的思维理念是一致的,因为对于组织部来讲,是否做到对人选的成功控制,是衡量“直接选举”成败的重要标志。