农村医疗救助受益人群分析
(北京师范大学社会发展与公共政策研究所, 北京 100875)
[摘 要]我国农村实行医疗救助政策,旨在为农村贫困人口提供医疗服务现金救助｡其首要问题是确定受益人群｡而受益人群除了“资格”界定外,实际获得医疗救助还需要满足一些“条件”,对两者结合研究才能更清楚的了解医疗救助实际受益对象｡由于政策各地有所不同,结合在四川省某县调查情况,对调查县农村医疗救助实际受益对象进行描述和在此基础上提出改进该县医疗救助的政策建议｡
[关键词]农村;医疗救助;受益对象
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2008)05-0102-02
医疗救助是一项政府为帮助解决农村贫困群众医疗服务难问题而开展的社会救助政策｡2002年10月,中共中央､国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,明确对农村五保户和贫困农民家庭实施医疗救助｡根据党中央､国务院要求,2003年11月,民政部､卫生部､财政部联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》,进一步明确了农村医疗救助的目标原则､救助范围､救助形式和内容､申请审批程序､基金的筹集和管理等,并提出到2005年在全国基本建立起规范､完善的农村医疗救助制度｡截至2007年6月底,全国所有的县(市､区)基本都建立实施了农村医疗救助制度｡
农村医疗救助以贫困人群为服务对象,首要问题就是如何确定受益人群并让他们真正享受到医疗救助政策,提高贫困人口利用医疗服务的公平性｡
本文主要根据在四川省某县民政局调研该县农村医疗救助政策获得信息,并结合相关文献分析该县农村医疗救助实际受益人群特征,进而发现该县现行农村医疗救助政策在救助对象上存在的问题,并尝试提出应对政策建议｡
一､医疗救助对象受益“条件”对实际获得救助起决定作用
医疗救助制度是多重条件限制的社会救助项目,与一般的社会救助往往将“贫困”作为接受帮助的条件不同,医疗救助是在救助对象具有“贫困”特征的基础上又对其享受救助的条件有进一步的限定:他们必须是医疗服务的使用者｡ “贫困”只是接受医疗救助的“资格”, 而使用医疗服务则是获得实际帮助的“条件”｡对“条件”的设定不只关系到受助者实际获得的救助是否充足或能够得到多少帮助,而且直接影响到困难群体使用医疗服务的可及性,由此而对医疗救助制度是否能够惠及贫困者产生影响｡[1]
所以,医疗救助对象“资格”与“条件”结合分析才能确定医疗救助实际受益对象｡“资格”只是获得救助的前提,而一些实际“条件”限制才是最终能否成为医疗救助实际受益对象的关键｡而“条件”的获得,不仅与政策设计有关,还与政策执行有关｡所以本文将以调查县为例,从政策设计和政策执行两个环节分析该县具有“资格”的医疗救助受益对象成为实际受益者的“条件”,从而更深入了解农村医疗救助政策目标实现程度及其公平性｡
二､调查县医疗救助实际受益对象需要“条件”分析
(一)被调查县及其医疗救助政策基本情况
被调查县是国家级贫困县｡与全国其他地区一样在农村医疗救助政策开始之前也有一些传统社会救助｡主要包括政府针对灾民中的受伤者和疾病者,五保对象等特定对象,利用民政救灾救济资金给予适当救助;同时世界银行贷款项目中的也有部分医疗救助项目｡如秦巴贷款项目主要针对秦岭——大巴山区的贫困群众｡这些救助都只是一些临时性的帮助,救助对象范围较窄,救助水平较低｡
根据四川省民政厅的部署,被调查县民政局于2004年8月至2005年4月由民政局牵头,联合财政局､卫生局先后出台了该县农村医疗救助实施细则｡但由于资金到位等问题,直到2005年10月才实际开展医疗救助工作,审核确定第一批救助对象｡
(二)被调查县医疗救助受益对象“条件”分析
1.实际救助对象“条件一”:垫付住院费用能力
被调查县实施细则确定符合医疗救助对象资格的人群为以下四类:(1)农村患病的五保户;(2)农村患大病的低保对象;(3)农村患大病的特困户;(4)患大病的重点优抚对象;以上所说的大病是指救助对象患病住院在医疗机构发生的医疗费用在5000元以上的｡①
同时从救助对象资格界定的申请审批程序相关规定来看,被调查业救助金支付方式采取医后报销方式,即救助对象在看病时先行垫付全部医疗费用,治疗结束后,再申请救助,并由相关部门确定救助金额后予以报销｡
实际上这样的政策设计规定就已经暗含获得救助的对象需要满足条件:能够自己首先垫付医疗费用住院,并且住院费用超过5000元,然后才能通过申请获得医疗救助｡
2. 实际救助对象“条件二”:获取政策信息
符合“资格”的救助对象,首先需要知晓政策｡正如有研究指出的那样“特困人群对医疗救助的知晓度也是影响医疗救助利用的重要因素”[2],因为只有知道了该政策并提出申请才能获得救助｡
那么群众对政策的知晓度如何呢?由于担心基金不够用,被调查县医疗救助政策不敢大肆宣传,仅在内部工作专题会议中对乡镇､村干部作了政策介绍,对公众仅在当地电视屏幕下方通知公告宣传了2-3个晚｡由于政策宣传有限,群众知晓度低｡
调研中发现提出救助申请者主要是通过以下途径获取医疗救助政策信息:
(1)在看病住院期间,或与其他人闲聊中,了解到相关信息｡(2)在新型合作医疗管理中心报销医疗费用时,工作人员告知其还可以申请医疗救助｡(3)老百姓已有“有困难,找民政”思想使其困难时找到民政部门,才由相关工作人员指导办理手续,申请医疗救助｡(4)随着医疗救助工作开展,消息口口传播,越来越多的农民了解该政策｡
可见农民对医疗救助政策信息掌握具有一定不对称性和随机性｡前两个信息获取途径都只是那些已经住院的人群｡而后两个途径则随意性很强,同时还受资格对象自身思想意识及相关信息的影响,如部分人认为申请民政救济是不光彩的事而不愿申请,还有一部分可能认为获得救助者是有特殊的社会关系或其他自身不具备的条件｡
3. 实际救助对象“条件三”:获得政治关注
满足以上两个条件的申请者在医疗救助金有限的情况下不一定能获得医疗救助,而如果获得了政治关注则很可能获得医疗救助｡被调查县实际执行中政策设计规定之外还有部分扩展对象,充分表现出获得政治关注这一条件的重要性｡扩展对象主要包括:(1)对于一些因上访等原因得到上级领导批示予以救助的对象,就必须予以一定救助｡这样就不可能因医疗费用低于5000元就不予救助｡(2)流浪精神病患者｡由于被调查县是旅游城市,经常有领导前往,流浪精神病人会影响上级领导对当地政府工作的评价｡所以经政府多方协调考虑,将其纳入医疗救助政策救助对象｡
实际扩展对象中,上访者是典型对象,他们在扩展对象中占了很大比例｡如2005年10月审批发放医疗救助金,救助共95人次,救济金134050元;其中40人次是由市领导批示,民政局垫支救助金,共计31150元｡而其中一位获得事后医疗救助金1500元,同时还经其上访得到市领导批示后,由民政事前救助四次,先后获得医疗救助金1000元､500元､800元和5000元｡②更会积极争取自己权利并知道向政府求助的上访者更多地利用了医疗救助资源｡该县流浪精神病患者补充纳入救助范围,更是县政府因政治关注而关照该人群的具体表现｡