基于公共行政学视角的中国食品安全监管体制改革
摘要：国家食品药品监督管理总局的组建标志着中国食品安全监管体制改革向前迈进了一大步。食品安全监管体制内机构间的职能交叉、权责不清，是中国历年来食品安全监管所面临的困境。通过与改革前的监管体制进行对比发现，中国食品安全监管体系的改革是解决现有困境的有效途径；同时从公共行政学的视角切入，以期探寻食品安全监管体制改革的理论基础；最后，阐述了今后改革需要继续予以关注的问题。
关键词：食品安全；监管体制；体制改革；公共行政学；困境
中图分类号： TS201.6；TS207.7文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）10-0484-03
收稿日期：2013-12-12
作者简介：周桢（1986—），男，江苏江阴人，博士，主要研究方向为农业经济与食品安全。E-mail：caoking86@163.com。近年来，中国食品安全事件频繁出现。2011年的地沟油事件、2012年的毒胶囊事件、2013年的假羊肉事件等严重打击了民众对中国食品安全的信心。据调研，2011—2012年民众对食品安全状况表示不满意的占55%，对政府在食品安全领域监管力度表示不满意的占49%，仅有2.54%的消费者表示非常满意（数据来自笔者2011—2012年在江苏、山东、广东、辽宁等省份的实地调研结果）。这些情况促使政府部门采取各种积极措施来解决食品安全问题，其中一项备受关注的就是食品安全监管体制的改革。中国食品安全监管体系目前难以回避监管部门各自为政、“九龙治水”的困境[1]，根据2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案，中国将组建统一的食品监管部门，完善食品监管体制机制，核心内容是组建国家食品药品监督管理总局。
众多学者对食品安全监管体制的改革方向也进行了深入的研究。王耀忠认为分离产业管制职能与食品安全监管职能，同时合理归并现有监管机构的职能、促进监管的专业化，是中国食品安全监管的必然趋势[2]。李怀指出，需要加强政府各有关部门（如农业部、卫生部、国家质检总局、工商总局等）的协调和管理，建立食品安全监管的统一组织，加强执法的权威性[3]。韩忠伟等认为，食品安全监管职能弱化是造成潜在食品安全隐患的主要弊端，建议食品安全委员会实行垂直监管[4]。汪普庆等认为，一体化监管模式是我国食品安全监管体制改革的发展方向[5]。食品安全监管体制的改革属于行政改革中的结构重组，涉及行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的改革，既包括行政体系内部各层级之间行政权力的重新分配和权限的再划分，又包括政府与市场、企业、社会其他组织等行政外部系统之间权力的再调整。那么，食品安全监管体制到底进行了哪些改革？我们应当如何评价这些改革措施？以后的改革需要在哪些方面继续加以关注？因此，本研究以公共行政学理论为视角，系统分析了中国食品安全监管体制改革的理论基础，分析了食品安全监管体制改革取得的成就，阐述了今后改革需要继续予以关注的问题。
1中国食品安全监管体制改革的原因
食品安全问题的根本原因在于食品的信用品属性所引起的信息不对称和逆向选择。食品安全问题带来的市场失灵，必然导致政府超经济力量的介入，监管是政府介入的主要方式。我国原先的食品质量安全监管实行的是多部门联合监管的体制，监管主体包括农业部、卫生部、质检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局、国家环保局、商务部、交通部等。
在纵向配置上，有垂直管理、半垂直管理和分级管理[6]。垂直管理部分有国家质量技术监督检验检疫总局直属的进出口检疫机构和海关。半垂直管理部分包括工商部门、质监部门、药监部门，半垂直管制的含义是指中央监管机构与其省级机构保持业务指导及管理关系，省以下实行垂直管理，人事、财务、资产业务归省级机构直接管理，其省以下机构不再对当地政府负责（工商、质监、药监部门实行的省级以下垂直管理也是不完整的。在省级行政区外，还有15个副省级城市如西安、大连、沈阳等，这些副省级城市仍然实行属地管理）。分级管理的部门包括农业、卫生、公安、商务、环保等部门，人事、财务、资产属当地政府管理，中央部门对地方各级对口部门实行业务指导和管理关系。
在横向配置上，我国食品安全的监督管理各个机构基本上实行的是横向分工，主要机构有5个，包括农业、质检、工商、卫生、食品，长期以来对食品安全进行分段管理，人为地分割了食品生产供应链条的各个环节。农业部负责种植和养殖阶段的安全问题；国家质检总局负责加工环节和进出口食品的检验工作；工商总局负责流通阶段；卫生部的职责是负责生产阶段的食品安全。食品药品监督管理局的职责是食品安全管理工作的协调和统一，在级别上与农业部、卫生部、质检总局（副部级）是平等的关系，不属于国务院的组成部分，不具有对其他部门的实质责任追究权力，可以支配的资源有限，药监局协调对象的行政级别属于正部级，且多数还属于国务院组成部门。受中国传统政治文化和现代管理科层统辖的制约，在等级森严的行政管理体制下，食品药品监督管理局的统一和协调工作显得力不从心，也很难建立起追溯体系。各省（区、市）之间的横向协调同样存在着诸多困难和问题。现代食品供应链常常跨越省区界限，造假地与受害地可能波及数省，省际协作存在各地区部门机构之间的利益分配的问题，可见省际协作机制的建立对推动联合监管无疑是十分重要的。在食品安全监管体制条块分割的条件下，横向协调方面的缺陷削弱了监管效能的发挥。
改革前的食品安全监管体制重复监管和监管“盲点”的现象同时存在，不利于责任落实。一旦出现食品安全事故，不同监管部门因监管权模糊而互相推诿扯皮的现象时有发生。如2004年发生的阜阳奶粉事件，在生产环节，所有空壳奶粉生产企业相关法律手续都完备齐全；在质检环节，抽检对空壳奶粉的疯狂生产并没有起到有效的遏制作用；县级政府并没有设立负责食品安全的国家食品药品监督管理局的分支管理机构；在基层地区，畜牧局负责奶业的生产开发，卫生部门负责产品质量的检验，工商部门负责进入市场后的事宜，脱节现象明显。可见统一的食品药品监管部门的建立有助于改善当前食品安全监管困难的局面，提高监管效率。