责任政府新论：价值基础与制度规范的研究
摘 要：作为一种有效的协制公共权力的政府模式，现代民主政治视域下的责任政府是以多维价值关怀为逻辑起点，以运行体系为实现保障，以体制生态为必要支持的内在统一体。从价值基础而言，责任政府意味着现代政府对于道德责任、法律责任、政治责任和行政责任等政府责任内涵的全面承担，进而实现这种多维责任价值的行政人格化。从制度规范角度来说，从可问责政府到责任政府的构建意味着政府从承担消极责任向积极责任的定向转变与责任意识的深度内化；责任实现机制在程序上的科学设计和在体系上的有效运行；一整套良性的积极的体制系统的支持，并与我国现实行政改革相兼容。
关键词：责任政府；价值基础；制度规范；运行；体制
中图分类号：D62
文献标识码：A
文章编号：1000—5242(2007)03—0081—06
责任政府(Responsible government)，既是一种现代民主政治发展的必然要求和价值诉求，又是一种有效的协制公共权力的制度安排。目前，兴起于我国政府改革领域的行政问责制只是责任政府最为基本的实践形式，这意味着可问责政府在我国的初步出现。然而，从行政问责到责任政府的形象塑造和构建，其间真正促成责任观念现实效应产生的则是一系列内在的控制机制、制度保障与体制支持。
一、多维价值视域下的政府责任
尽管公共行政学界对政府责任的关注由来已久，但对其内涵的界定至今没有形成统一的认识。笔者认为，从最普遍意义上来看，政府责任是指政府能够体察和针对社会民众的理性要求，采取积极的措施，做出公正、有效的全面回应。现代政府的责任其内涵应该体现伦理(道德)学、法理学、政治学和行政学等多重视域的价值诉求，并在系统层次上相应地体现为道德责任、法律责任、政治责任和行政责任。
(一)政府责任的伦理学认知
责任一词最初源于伦理学，指人们应当对自己的行为负责，责任的实现主要依靠人的内心信念、信仰和社会舆论，惩罚方式则主要依据公共舆论，而不赞成用嘲笑和摒弃的方法排斥评价对象于某一特定的社会团体之外。伦理道德的价值诉求在政府责任中体现为其所承担的道德责任，并相应地表现为行政主体对责任的自觉认识和行为的自愿选择，其前提是政府及其公职人员既不违法也不违宪，而且其行为与社会普遍认可的道德标准不悖。政府的道德责任集中地表现为行政人员的道德责任，并分为两个向度：一般道德责任和特殊道德责任。也就足说行政人员作为一个特殊的职业群体，既需要拥有作为社会成员的一般道德价值取向，义必须具有作为行政人员的特殊道德价值取向。在政府体系中，道德责任的实现同样是一件十分复杂的事情，因为其本身只是一个内在的约束机制和软性力量，而不具有外在的强制力。
(二)政府责任的法理学认知
正义与责任是法的核心精神。法理学意义上的责任是由道德伦理意义上的责任上升为一种强制性规则的结果，它从消极的、否定的视角对责任赋予了一种新的内涵，强调任何不负责任的行为都应该而且必须受到强制性的惩罚。法理学意义上的政府责任，就是指政府要依法行政，政府的行为要合乎宪法和法律的规定，而不能借口维护公共利益随意侵害公民的合法权益，如果由于政府行为的不当而使公民的合法权益受到侵害的，政府要依法予以赔偿。正如党的十六大报告指出的：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”在现代民主政治条件下，依法治国、依法行政更加强调的是公共权力的守法，因为法制社会与非法制社会的区别就在于：在非法制社会中，民众必须守法，但政府可以不守法；而在法制社会中，不仅人民必须守法，政府须更加守法。
(三)政府责任的政治学认知
一方面，政治学意义上的责任与法理学意义上的责任一样，具有强制力和不可违背的特性；另一方面，责任作为政治学的基本概念和政府运行的基本原则之一，又被赋予了更深层次的意识形态的价值内涵，其承担方式是政治上受信任的程度降低。可以说，政治学上的责任是对法理学上的责任的内涵与外延的发展，但又必然地以一定意识形态化了的伦理责任标准为动机和源头。民主政治与专制统治的一个本质区别就足政府要承担政治责任，即政府及其工作人员的所作所为(包括决策)必须合乎公共利益。如果政府决策失误或其行为有损于国家和人民的利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。现代政府所承担的政治责任常常体现为对其产生机关(议会、人大等)负责并对公众的要求作出合理的解释与回应。
(四)政府责任的行政学认知
自从行政学作为一门独直的学科从政治学中分离出来之后，效率就成为行政学的一个无法放弃的价值目标。这为政府责任注入了新的内涵，即政府对公共权力的运用必须是科学的和有效率的才能保证公共利益的实现。具体而言，公共行政意义上的政府责任，一方面体现为管理行为的有效性、服务对象的满意度，制度体制的合理性，决策、组织结构的科学性，以及政策执行的有效性；另一方面，亦即人们通常所说的狭义的行政责任，体现了政府系统内部上下级行政机关、领导及公务员之间应当遵守法定的权限，同时小越权行事。在层级控制体系中，对上有服从和监督的责任与义务，对下有管理和监督的权力与责任。
尽管世界各国政府呈现出不同的政治体制、运行方式和职能范围，但却体现出一些趋同性的原则与精神，政府责任就是其中之一。同司法权所谓的“不告不理”的被动性原则不同，行政权力的行使具有主动性和广泛性，即必须连续不断地、主动地行使其职权而无需他人的请求。也就是说，政府必须承担起广泛体察社会需求且主动回应的责任。这也是责任政府作为一种政府属性和特征存在的逻辑基础。
二、制度话语下的责任政府
公共责任是现代政府必然具有的一种本质属性，然而这种属性是否能够作为“目标”加以实现却不是必然的，或者至少需要一个漫长的践行过程。应该寻求一系列合理的、有效的运行机制、制度体系乃至构建一种完善的政府模式，以确保“责任意识”与“责任精神”在政府行为过程中得以真正的贯彻和全面的体现。
对于政府责任的实现，行政问责制度是一种初级形态的运行机制，责任政府则是由行政问责制度等一系列责任制度体系构成的一种完整的政府运作模式。具体而言，行政问责制度旨在通过对不履行法定行政义务或未承担相应法定行政责任的行政机关及其公务人员进行质询和追究，实现从“对上负责”到“对下负责”政府基本理念的转变和公共权力的合理、合法运行；责任政府则是行政问责机制不断成熟和深化的必然结果，它不仅包括保证政府责任实现的责任控制机制，还意味着责任意识作为一种价值理念内化于构成政府组织的主体，即责任意识