行动组织：理解当代中国政府的新视角
摘要：当代中国政府组织，既有现代官僚制组织的外在形态又具自身特殊的“精神气质”，突出表现为组织形式的党政一体和组织功能的政治行政双重复合。现有“官僚制组织”和“伦理化组织”两种研究范式，都一定程度存在抽象化、简单化的问题。基于行动理论而建构的“行动组织”推论方式，力求消解组织中主体与客体、工具与价值、正式行为与非正式行为的对立与区隔，更加深入地透析当代中国政府组织的生动与复杂。
关键词：
中国政府；政府组织；行动组织；官僚制组织；伦理化组织
中图分类号：D632 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）06-0024-07
一、党政体制下的中国政府组织
自秦以来，中国建立起了规模庞大、结构复杂而生命力极强的中央集权官僚体制。虽然这种体制在构建强大国家能力方面，具有无可比拟的独特的作用，它并非现代意义的理性官僚制，而是一种以传统支配类型为主的“家产官僚制”[1]（pp.159164）。随着新中国的成立，传统意义上的官僚制也正式终结，新建立起来的政府体制虽在形式上与西方的科层制相类似，但其内部权力分配和运行机制等有着相当大的不同。
当代中国政府组织，是一种以执政的共产党“一元化领导”的“金字塔”组织[2]（pp.1011）。中国的政治、经济和社会生活等各个方面，几乎都编织在党主导下的各种组织（单位）网络之中。改革开放以来，虽然党政机构、事业单位和国有企业都进行了多轮不同程度的改革，但以党为核心的政府体制格局始终未变。在这种“党政体制”[3]（pp.48）之下，行使公權力和国家行政管理职能的组织，不但有狭义的政府系统更有党的系统。各级政府组织总是与党的组织紧密相连，并常以一体化形式出现；党所奉行的理念及实行的民主集中制，深嵌于各级政府组织之中①。
相比于韦伯所定义的理性官僚制组织，当代中国政府组织可谓“有其形而外其神”。怀默霆（Whyte）指出，中国共产党人对韦伯的理性官僚制的有关科层机构的理念进行了修改，虽然中国领导人并不主张建立没有等级制度或专门职位的组织，但他们反对只强调技术能力[4]。当代中国政府组织的特殊之处，即在强调等级和技术之外，对组织使命、价值的重视，对选择成员及教育成员的“又红又专”要求。可以说，怀默霆发现了中国政府组织中“伦理化”的内容。这种既具有官僚制组织的外在形式，又有特殊“精神气质”的政府组织形态，需要在理论上做出解释和探讨。
二、两种研究范式：官僚制组织与伦理化组织②
关于当代中国政府组织的研究，在过去几十年里，取得了可观的知识积累和长足的理论进步。通过对大量文献的梳理，笔者将现有研究归纳为“官僚制组织”和“伦理化组织”两种研究范式。需要说明的是，这种划分是一种对现有理论研究进行概括的“观点”，而不是说这是中国政府组织当前存在的一种“事实”。
（一）官僚制组织研究范式：传统与现代之比较
这主要涉及两个方面内容：一是对中国传统官僚组织形态及其影响的研究；二是对当代政府科层组织运行现状的考察和探讨。
1.传统官僚组织。虽然中国古代官僚制并不属于现代理性官僚制范畴，但在解析当代中国政府组织时，我们无法回避历史传统的因素。在中国传统政府组织研究方面，官僚政治、清代地方政府、双轨政治、集权的简约治理、精英治国等，都是较具影响力的分析概念、工具乃至理论。周雪光提出，传统的“向上负责制”“非正式制度靡行”“内在组织机制与最高专断权间的矛盾与冲突”等特点，在当代中国的官僚体制中仍然存在，不过因其支配方式与合法性基础的演变而有了新的形式和表现[5]；郑永年认为当代中国政府组织体制是传统皇权政治文化的现代再生，是一种现代“组织化皇权”，即具有现代性特征的政党对国家以及党国体系对于社会的主导[6]。
2.当代科层组织。在当代中国政府科层组织方面，国（境）外学者提出的“碎片化威权主义”“政府即厂商”“地方法团主义政府”“选择性政策执行”和“发展主义政府”等，已成为该领域有影响的分析概念和工具③。国内学者通过研究发现，中国政府组织存在“体制与人格双重化”“职责同构”“压力型体制”“正式权力的非正式运作”“行政发包制”和“政治锦标赛”等特征④；此外，还有学者探讨了“中国政党整合下的科层制”问题，提出了“轴心辐射模式”“复合官僚制”等概念，指出要以“党的组织网络”来理解政府组织内部关系⑤。
（二）伦理化组织研究范式：实践追求与理论畅想
在中国传统治理实践中，既重视制度建设，又从不忽视对人的“教化”。以郡县制和科举制为支撑的中国传统官僚制，长期是保障国家正常运行的重要工具；然而历朝历代的统治者（极少数异族政权外），无不重视儒家纲常伦理的教化作用。当代中国政府组织，既注重组织的效率及工具价值，又深受“使命型政党”的价值伦理影响。
1.为人民服务的组织。以马列主义为指导建立起来的中国共产党，始终以“全心全意为人民服务”为根本宗旨。“为人民服务”是中国共产党组织及其党员先进性的标志和实践行动的指南，也是当代中国家喻户晓、耳熟能详的官场道德和官方语言。此外，由于当代中国以党建政的特殊历史和“党政体制”的现实背景，“全心全意为人民服务”（为人民服务）不仅被“党章”（自“七大”始）确定为中国共产党的根本宗旨，而且作为价值伦理要求深嵌于国家根本大法的“宪法”，并成为国家机关及其工作人员的法定义务⑥。
2.服务型政府组织。张康之通过“统治行政—管理行政—服务行政”的演化，率先分析展望了统治型政府、管理型政府模式之后服务政府理念和服务型政府的产生[7]。此后，国内理论界和学术界掀起了研究和宣传服务型政府的高潮，研究成果可谓不胜枚举⑦。从组织角度来说，张康之基于公共组织实现“全心全意为人民服务”的“伦理化”假设，前瞻性地提出了作为一种非控制性体系的“合作制组织”构想[8]。张乾友则进一步分析了服务型政府理念下的政府组织特征，即“政府组织的横向、纵向以及功能、业务等结构部门的边界变得不再清晰，呈现出模糊化状态，并在某种程度上有相互融合的趋势，这种发展趋势的结果将是，服务型政府组织能较好地与其他社会治理主体合作，促进社会合作治理的形成”[9]。