浅谈行政法视角下的服务型政府
【摘 要】国家政府存在的价值就在于为人民服务，其公共管理职能只是服务的一种手段而已。行政法是限制政府公权力，保障人民私权利的法律，因此行政法的本质应该是规范政府服务行为的文本。行政法从秩序行政和服务行政两个角度体现了政府的职责，因此在法治国家建设的背景下，完善行政法法律体系应当注重服务型政府这个顶层设计，同时在构建服务型政府中更要以行政法律的完善为前提。
【关键词】行政法；服务型政府；秩序行政；服务行政
服务型政府已经不是一个新的话题了，在理论研究方面也早已失去了其新颖性。然而，在今时今日重谈服务型政府的构建却有着特殊的意义。作为一名一只脚踩入了法律船的半个法律人，试图从行政法的角度来谈谈自己对服务型政府的理解和建议。
自从改革开放以来，党中央对我国的行政体制改革进行了艰辛的探索。在此之前，我国一直实行的是计划型的经济体制，与其相应的政治体制也是一直管控型的政府。然而自经济制度改革之后，中央就已经意识到这种政治体制已经难以适应社会的发展。前任总理温家宝同志在2004年2月21日的一次讲话中正式提出“努力建设服务型政府”。随后他又强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这是我国政府首次对建设服务型政府作的明确阐述。2005年的十届人大三次会议上，温家宝总理又在政府工作报告对建设服务型政府进行了阐述，并在人大会议上经过表决通过。此后，国家领导同志又在多种场合多次提到建设服务型政府。可见，构建服务型政府已经成为我国行政体制改革的总体目标和必由进路。
一、关于服务型政府的理论争论及其行政法界定
在以行政法为视角来谈服务型政府，首先就要理解服务型政府其本身的概念，然而在理论界，对服务型政府概念的理解和表述莫衷一是，学者们的争论从未间断。
服务型政府是一个跨学科的概念，在诸如行政学、政治学、宪政学等学科领域均有涉及，以不同学科为背景也就决定了对服务型政府的内涵的认识势必会大相径庭。李景鹏先生从政府与市场的关系论证了服务型政府的本质，他认为服务型政府是指政府仅拥有有限管理社会的权力，对经济社会管理负有有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理。按照此观点，服务型政府与有限政府是相互关联的，二者在本质上统一的。马力宏从政府转变管理模式的角度对此作了一番论述，他指出，所谓服务型政府是指政府有原来的控制者变为服务者，政府从以控制管理转变为服务管理，管理的目标由经济领域转变到公共服务领域。在此理论下服务型政府是政府实现管理模式转变的方式，即服务是政府职能重新定位的结果，并非其所固有。王旭耀的阐述就相对比较直接，他指出，服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，以公共利益为目的，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府。该阐述站在了宪政的高度，从政府与公民的本质关系来论证服务型政府的内涵，突出了政府服务性的法理基础。而前两位学者的论述则接近于从行政学或政治学的角度。
尽管学界对服务型政府的概念表述存在认识上的差异，但对服务型政府的理念却以基本达成了共识，服务型政府是在政府实现职能转变、正确履行政府“四大职能”的基础上强化公民意识，构建公民社会的政府。然而，政府作为公权力的执行者，人们对权力总是怀着绝对的担忧，于是人们创制了一系列的规则来规范执行者行使权力，给权力的行使者戴上“紧箍咒”。于是在法学的视角下认识服务型政府是一个很必要的工作，是构建服务型政府题中应有之义。故此，服务型政府研究进入行政法学的研究领域既是其本身的必然要求，更是行政法学研究的自然延伸。
众所周知，行政法是规范行政关系，限制行政权力的行使的法。法治是行政法的核心概念，所以在行政法上界定服务型政府时，应该突出强调其法治属性。姜明安教授认为，服务型政府必然是法治政府，必然实行法治。这为我们在行政法上研究服务型政府提供了理论上的根据。江必新指出，在行政法的范畴内，对于服务型政府的核心任务应当是“如何以服务行政模式履行政府的法定义务”。即如何处理服务与管理、服务与责任等关系。因此，从行政法上来研究服务型政府，主要是就如何保证政府的服务性、政府如何实现其服务职能以及政府违背其服务承诺时如何问责等问题作出回应和处理。
二、服务型政府在行政法上的理论展开
无论从理论上还是实践中，政府天生的具有着社会管控的能力和职责。弗里德里克·巴斯夏说：“国家不是、也不可能只有一只手，他有两只手——一只是温柔之手，一只是粗暴之手。”江必新认为国家的“粗暴之手”在行政法上体现为政府的秩序维持职责，而“温柔之手”则对应于政府的给付职能，即我们所讲的服务职能。由此，我们基本可以得出这样的结论：政府对社会、对人民是承担着双重职责的，即维持和保障社会秩序和提供公共物品及服务。尽管秩序的维持更多的体现在于政府管控，但这并妨碍我们在研究服务型政府的问题时将这种秩序行政纳入研究范围，因为就政府的宗旨而言，所有的秩序行政都只有一个目的，就是要为人民服务，给人民提供更好、更舒适、更和谐的社会环境，实现国家存在的价值。
简单的说，秩序行政与服务行政应该成为服务型政府中两种并存的、缺一不可的行政形态。换句话说，如果在服务型政府中如果只是一味的强调服务行政而忽略秩序行政，那就不是真正的服务型政府，因为这样的政府是不可能提供高质量的服务的。
此外，在行政法领域研究服务型政府有几组关系不得不涉及到。
（一）服务型政府与法治政府的关系
所谓法治是指以反映和体现人民意志和利益的法治理国家、治理社会，控制国家和社会公权力主体的权力，保障公权力相对人的权利的一种公共治理方式；而服务则是就政府对待人民的态度而言的，它是指政府通过已有规定的方式在最大范围内向其人民提供公共物品和服务以履行其法定职责。关于服务型政府与法治政府的关系，学者大都认为：服务型政府必然是法治政府；而法治政府也体现着服务型政府的本质特征。对政府而言，服务是目的，而法治则是保证服务得以良好实现的一种途径。法治下的政府，其行为极其有限，我们谓之有限政府、责任政府等。