社区教育政策执行差异性研究
摘 要：我国从上世纪80年代末开始了现代社区教育的探索，教育部2000年后多次发文推动社区教育发展，但各地发展不平衡情况比较严重，政策执行的差异性比较大。文章以Matland提出的模糊-冲突模型为分析框架，从他的论述中概括出分析政策冲突性的利益、管辖权、政策手段三个维度，分析模糊性的技术、组织角色、政策手段三个维度，以及“试验性执行”的三个特征，为判断政策的冲突性、模糊性以及相应的执行模式提出了思路和方法。通过对教育部社区教育政策文本的分析，认为社区教育政策冲突性低、模糊性高，属于“试验性执行”模式。教育部实验区、示范区建设的政策工具选择，以及执行形式多样化、执行计划因地而异、执行主体多元化等特征，也符合“试验性执行”的特点。试验性执行给各地执行留下了较大的政策空间，执行结果取决于各地执行者的行动，是社区教育政策在各地执行中出现较大差异性局面的关键因素。
关键词：社区教育；政策执行；模糊-冲突模型
作者简介：官华（1978-），男，广东茂名人，广东省中山开放大学校长，副研究员，教育博士（ED.D），研究方向为公共管理、教育政策、社区教育和成人教育等；通讯作者杨钋（1976-），女，北京市人，北京大学教育学院副教授，研究方向为教育经济学、教育财政学。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）09-0078-08
我国从上世纪80年代末开始了现代社区教育的探索，在丰富社区居民生活、提高居民素质、推动社区治理等方面发挥了重要作用。2000年教育部印发了《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》（以下简称《2000年通知》），开始在全国推广社区教育实验区建设。2004年印发了《关于推进社区教育工作的若干意見》（以下简称《2004年意见》），提出了“到2007年，全国社区教育实验区要扩展到各省（自治区、直辖市）”等政策目标。2016年7月，教育部等九部门印发了《关于进一步推进社区教育发展的意见》（以下简称《2016年意见》）。教育部职业教育与成人教育司负责人在新闻发布会上介绍有关情况时指出：“总的来看，社区教育领域还存在制度体系还不健全，各地发展还很不平衡等问题”[1]。从教育部认定的社区教育实验区、示范区来看，排在前两名省份是江苏（分别是实验区27个、示范区13个）和浙江（分别是20个和14个）；两个省数量合起来分别占全国总数的22.7%、22.1%；而云南、海南、贵州、宁夏、西藏五省（自治区）两项数量均为0。从这个角度而言，教育部社区教育政策预定的目标没有实现、各地发展不平衡的情况比较严重，各地政策执行的差异性比较大。为什么社区教育政策执行具有如此大的差异性？本文拟基于模糊-冲突模型对此进行分析。
一、文献综述和研究设计
社区教育在欧美国家已有一百多年发展历史，在提高国民素质、促进社区治理等方面发挥了重要作用，得到美国、日本等国家的重视。如奥巴马就任美国总统后，高度重视社区学院的职业教育与成人培训功能，以佩尔助学金（Pell Grants）的形式向社区学院的劳动力培训项目投资10亿多美元[2]。我国学者自上世纪80年代开始介绍和研究社区教育，近年来研究成果不断增多。但对社区教育政策及执行的研究成果还不多。周嘉方（2010）对社区教育政策的历史沿革作了一个详细的梳理[3]。梁钰（2014）分析了社区教育政策的价值选择、合法性和有效性[4]。朱鸿章（2012）指出由于政策体系尚未形成、执行力度较弱等原因，制约了我国社区教育发展，不能有效保障公民学习权[5]。唐克及其学生对社区教育政策执行成效及影响因素（2012）[6]、执行偏差行为的表现及原因（2014）[7]、多元利益主体博弈策略差异而形成政策执行困境（2017）[8]等研究对执行困境作出了分析。但总体而言，这些研究主要是以实践经验的提炼与总结为主，针对的往往是具体的问题，描述性分析比较多，理论总结和提炼不够。
就公共政策执行研究而言，既有研究偏重于以执行成功或失败（失灵、偏离等）来概括，学者们总结了很多政策执行的影响变量。但在实际的政策执行中，特别是在我国这样一个幅员广阔、区域差异性大的国家中，政策执行行为及效果差异性也很大。这并不能简单地认定为这些政策执行“成功”或“失败”（失灵、偏离等）了。Matland（1995）认为既有研究发现政策执行效果与三百多个变量相关，政策执行研究不需要更多的变量，它需要的是结构[9]。为此他从政策的模糊性-冲突性两个维度，区分了政策执行的四种模式：行政执行、政治执行、实验性执行和象征性执行，不同的政策呈现出不同的执行模式，决定每种政策执行结果的关键性因素呈现出差异性（图1）[10]。这就为理解社区教育政策执行的差异性提供了思路和分析框架。
国外学者如Jordi Molas-Gallart et.al（2007）、McCreadie et.al（2008）等分别应用此框架对“象征性执行”（英国、西班牙在高校推行学术外的“第三使命”政策案例）[10]、“试验性执行”（英国成人保护政策案例）[11]进行了分析。仇国平（2003）对中国公务员改革（“象征性执行”）[12]，竺乾威（2012）对2010年“拉闸限电”政策（“政治性执行”）[13]，周芬芬（2006）对农村中小学布局调整政策（“试验性执行”）[14]，冉冉（2014）对环境政策（“象征性执行”）[15]，官华、刘英（2017）对义务教育均衡发展政策（“象征性执行”向“政治性执行”转变）[16]等分析，都显示了这一模型对我国公共政策执行研究的适用性。
然而，Matland（1995）的文章以及应用模糊-冲突模型的研究也存在一定不足。一是模糊性、冲突性的判断缺乏标准和方法。从Matland（1995）的论述可以看出，他对政策冲突性、模糊性的来源进行了具体阐释，但界定主要依靠于研究者个人对政策文本、政策规定的主观判断，不同的研究者可能作出不同的判断。大部分研究者在应用时只是提出他们对模糊性、冲突性的判断结论，而没有具体说明他们判断的标准和方法。二是模糊-冲突模型更多考虑的是政策执行过程，但在4种政策执行策略和政策执行结果之间并没有建立起明确的关系，因而没有对政策执行结果提供足够的预测，也就难以归纳出有待检验的假设[17]。三是这一模型是个静态模型，存在解释力不足的问题，无法应对政策变迁、其他影响因素作用等变量的挑战。政策变化时，相应的执行模式可能随之发生变化；在不同的影响因素作用下，同一政策其执行模式也可能有差异。如胡业飞、崔杨杨（2015）以中国地方政府对社会化养老政策的执行作为案例，发现模糊政策的执行者会选择一定的“转化工具”，将较难开展的“试验性执行”工作转化为较易完成的“行政性执行”工作，从而完成政策执行任务[18]。因此他们认为这一模型未能说明政策执行者的真实行动逻辑。