让村民选村党支部书记是村民自治的希望所在
在走过了二三十年历程之后,我们该如何评估村民自治的现状?农民群众实现当家作主了吗?依据从各方面得到的信息,似乎效果并不令人乐观,为了保障农民当家作主而做的制度设计,在实践中并未得到落实,农民当家作主这一目标,从面上来说在许多地方还只是一个美丽的传说。之所以如此,地方政府没有妥善处理好村两委关系,是产生问题的根源所在。那么如何才能让村民自治的原则从理想变为现实?来自农民的呼吁——村民选村党支部书记,或许是村民自治的希望所在。
1987年11月,在即将表决通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的第六届全国人大常委会第23次会议期间,彭真委员长有如下讲话——
群众自治、村民委员会现在大部分地方搞得好,有些地方也有问题。于是有些同志就说,咱们的基层群众根本就不懂得民主。但是怎样才能让群众懂得,光有一点民主的说教还不行,要通过民主的实践来解决才行。我国几千年封建社会,说不上民主,建国以后,我们又曾经走过一段弯路,就是长期以来,我们自上而下的很多,自下而上的东西很少。现在实行村民自治的办法,是基层民主的最广大的实践。这就是说,在一个村里面涉及到公共事业、公益事业问题,要办什么不办什么,先办什么后办什么,完全交给群众,用民主的程序来决定问题,这样群众自己就一步一步地学会了民主,养成民主意识、民主习惯的操作方法。从这个意义上来看,村委会是个最大的民主训练班,老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村,将来就可能管好一个乡,还可以管好一个县、一个省,真正地体现出我们的国家是人民当家作主。因此,我们各级党委和政府,对村委会要抱着热忱、支持、扶持的态度,做不好的应该帮一把,尤其不要像1953年那样硬布置,不应该由政府干的事情也让政府来干,要是那么弄就把村委会搞垮了。
彭真的这段讲话,讲清楚了推行村民自治的意义,揭示了村民自治制度最基础、最核心、最本质的含义——村民对公共事务直接当家作主。
但是,村民自治制度在走过30多年的历程之后——
农民群众实现当家作主了吗?
农民是否当家作主,应成为评估村民自治制度成功与否的标尺。但判断农民是否在公共事务和公益事业中当家作主了,不是可以随便下论断的。笔者把从以下几个方面得到的信息作为评估的参考:
第一,学者的判断。一些学者对村民自治制度的实施效果表示失望,最有代表性的是中国社会科学院农村发展研究所于建嵘教授。他认为,村民自治遇到五重困境,是历史的倒退。具体来说:两委关系没有找到妥善的协调机制;选举出现乱象,主要问题是贿选和胁迫;选举之后村民代表会议开不起来,村民自治变成了村委会自治;村务公开没有办法进行;村民自治的权力和乡镇管理的行政权力之间的矛盾无法调和。于建嵘发现,村民自治在选举后就意味着这一制度的实施过程完结了,即使村干部在治理过程中有严重损害村庄利益的违法行为,甚至出现“黑恶化”的现象,普通村民也无法实施他们作为“选民”的一般权利,而只能任由他们肆意妄为。显然,在于建嵘看来,推行了二三十年的村民自治制度,并没有有效地实现村民当家作主的意图。于建嵘向来以“用脚做学问”著称,他的研究总是建立在广泛调研和实地调查的基础之上,因此他关于村民自治实施效果的判断,是应该具有相当参考价值的。
第二,来自乡村干部和农民群众的反应。在工作中,笔者接触了不少乡村干部和农民,和其中的一些人还成为经常沟通信息的朋友。在交往中,我会有意识地问他们这样的问题:“在你们当地,村民自治制度是切实有效的吗?农民能通过村民自治机制有效参与村务决策和管理吗?”我听到的从来都是毫不犹豫地给出的否定答复。他们中有的人对村民自治制度本身是持反对态度的,认为这一制度不符合当今中国农村的实际,农民素质太低,容易见利忘义,容易在选举和村务决策中被人操纵或容易被愚弄。持这一看法的多是乡镇干部。更多的人认为村民自治是一个不错的制度,但在现实中无法实行。河南一位姓王的农民,曾经做过村委主任,并成为维护农民权益的明星。他在电话里告诉笔者,他曾经走访过当地100多个村庄,得出的结论是,村民自治只是表面实行了,农村村务实际上并没有按照村民自治的法律制度运行,实际起作用的仍是老一套。山东一位姓崔的农民,做过村委主任,多家媒体报道过他的经历,有人把他的故事写成一本《灰村纪事》。崔是笔者接触的村干部中最有深刻思考的人物之一,也是最有行动能力的人物之一。他对当地的村民自治,甚至对他所了解的整个村民自治制度,充满失望,陷入苦恼。他把村民自治制度比喻成一头牛,画了一幅漫画,“四个民主”代表四条腿,但是在这幅画中,这头牛只剩下了“民主选举”一条腿,代表另外三条腿的“民主决策”、“民主管理”、“民主监督”,全被一个形象凶恶的汉子举着屠刀砍断,散落在一旁,村民自治这头单腿残牛,正痛苦地卧倒在地,无计可施。崔的这幅漫画,或许代表了相当一大批基层干部的看法。一些研究村民自治的学者也是这样判断的,只不过他们用了另外一套表述方法而已。直接来自基层干部群众的这些信息,是不是也有很重要的参考价值呢?
第三,官方抽样调查得出的结论。2004年底至2006年2月,民政部组织了一次大型的“中国农村村民自治状况一次性抽样调查”活动。得出的主要结论是:民主选举村委会成员成为目前村民自治过程中村民最为熟悉的,同时也是参与程度最高的内容,民主选举的理念正深入人心;民主决策无论在决策机构的完善程度,还是在决策过程的村民参与程度上,都未能引起村民足够的重视,从村务涉及的重大事项的决策方式看,村干部自己决定的比例较高,村民对于决策过程的知晓程度很低;民主管理由于村规民约或村民自治章程的初步落实而得以实施,在其制订过程中,村民均有所参与,因此对于与民主管理相关的评价也给予了基本肯定;民主监督在村民自治中是相对薄弱的一个环节,不仅相应的监督机构的完善程度低于其他自治机构,同时村务的公开程度低,村民对村务、财务管理的评价低都成为目前民主监督方面的不足,由于缺乏必要的监督机构及监督制度,因此村民对财务的情况了解甚少;考虑到该次调查采取的是上门入户问卷调查的方式,受访的乡村干部和农民,很可能出于种种考虑,所答填的数据要比照实际情形有相当程度的故意美化,从而使得调查报告做分析时所依据的数据有某种程度失真。即便如此,从得出的结论看,在选举之后农民参与村务、当家作主的状况,仍然是相当不理想的。
第四,征集村民自治效果实例遭遇的尴尬。自2005年1月~2009年5月四年多的时间里,笔者在所主编的《乡镇论坛》杂志上连续刊登《征集村民自治效果实例启事》。以《乡镇论坛》杂志的数十万发行量和长期形成的巨大影响力,本以为会启事一登,应者云集,但事实上可怜得很,在这几年里,总计只收到60多篇征稿,并且其中大部分是来自各地基层政权工作者的工作总结,仅有10来篇算是比较符合要求的文章,在杂志上陆续发表。这一结局让人尴尬。这一事实很可能在传递这样一个信息:在农村的现实政治生活中,或许并没有多少农民群众通过村民自治有效当家作主的事例发生。
第五,在维护村民根本利益问题上失灵。2006年7月,笔者代表杂志社举办了“农民土地权益与农村基层民主建设国际理论研讨会”。但是遗憾的是,征文最多的是对有关问题的披露和对策分析,而缺乏解决这些问题的实际方法总结。并且,所谓对策,也多数倾向于宏观方面,微观层面的分析并不充分。也许这种情况正是现实的反映。现实中有的只是农民的土地权益被频繁侵犯的现实,农民却找不到有效维护自身权益的方式和方法。由此大致可以推知,村民自治制度无论是在维护农民土地权益方面,还是在维护和发展农民的其他权益方面,所能产生的实际作用是非常有限的。