新农村建设与农民平等权的法律保障
摘要：农民应当与其他社会主体享有平等的法律权利，但从整体上看，农民在政治、经济、社会文化等方面的平等权都存在严重的缺失。建设社会主义新农村，要从落实农民的政治、经济、社会文化的平等地位和平等权利开始。文章分析了农民平等权缺失的现状及成因，并结合新农村建设提出了保障农民平等权的法律对策。
关键词：农民；平等权；缺失；法律保障
中图分类号：Ｄ６６３．２文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００６）０８－００９７－０３
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的关键是农民的权益问题，农民权益尤其是平等权缺失是造成“三农”问题的法律根源。新农村建设要以胡锦涛总书记提出的“关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉”为指导思想。维护农民利益首先要按照我国宪法和我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》，从落实农民的平等权开始。
一、农民平等权的缺失及原因分析
１． 政治平等权的缺失。由于政治参与渠道的缺失，各自承包经营、分散的农民很难抗衡现代国家各种不法权力的侵害，他们的呼声和疾苦很难直达国家和省市领导人，所以，农民才会越级上访和不断申诉。农民缺少参与政治的渠道和具体形式，导致农民参政能力弱化，在政治决策上也就顺理成章地被忽视，农民的政治地位和政治权益逐渐失落①。（１）政治利益代表和表达机会不平等。农民在实际政治权利的拥有和利益表达方面与城市居民有很大的差别，这种差别反映在《选举法》规定农村每位人大代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的４倍。而这种差别又在现实的实施过程中被人为扩大，致使在历届全国人大代表中，真正的农民代表很少。农民所占的代表比例与占人口总数８０％的事实极不相称②。（２）结社（组织）权的缺失。宪法明文规定公民有结社的自由，目前全国拥有全国性社团２０００多个，工人有工会，企业家有企业家协会，作家有作家协会，记者有记协，学生有学联，惟独人数最多的农民没有一个能够实事求是地整合自己的利益，代表自己的利益，为自己提供必要的公共服务的组织，农民的政治表达和政治参与受到重重限制。按照宪法和法律规定，村民委员会是基层群众性自治组织，理论上村委会可以成为整合农民利益的组织，代表农民的利益，实现农民组织化的政治参与，与社会强势集团进行协商谈判，维护农民的合法权益。众多的事实已经表明，村委会没有成为这样的组织，也难以成为这样的组织，使得农民的合法权益受到侵害而得不到有效的保护。
２． 经济平等权的缺失。（１）城乡居民收入差距过大。城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入相比，据《中国统计年鉴》统计，１９８９年前者为后者的２．２８倍，１９９７年为２．４７倍，２００２年扩大为３．１１倍，２００３年则扩大为３．２３倍，２００４年城乡居民收入差距是３．２１倍，加上各种福利差距，实际达到６∶１，城乡居民收入差距位居世界第一。（２）就业机会不平等。城乡分离的户籍制度造成城乡居民的身份不同，农民不能享有与城市居民一样的公平择业的机会。户籍制度还限制了农民迁徙的自由，将农民的生产、生活的空间固定了，使农民不能自由选择工作和生活的方式。具有农村户口的人，一生下来就是“农民”的身份。这种身份的烙印决定农民所享受的待遇与城市人是不同的。即使农民能够自由进入城市，这种身份特征也仍然限制农民在城市中选择工作岗位上得到公平待遇。许多岗位和职业限制非城镇户口的农民就业，如国家公务员选拔很多单位不对农民开放。（３）市场主体地位不平等。首先，生产环节主要表现为生产准入的限制，使得农民只能局限在比较收益较低的农业当中谋生。现在中国农业生产的状况是大量的相关生产领域被不同程度垄断，农民根本无法进入，经济活动的范围极为有限，只能徘徊于低利、无利、负利的一小块领域，很难进入其他非农领域；在农业领域，农民的生产经营自主权还没有落实，生产什么、生产多少等并不完全由自己决定，特别是一些重要的农副产品的生产经营仍然受到来自各级政府部门的从播种面积、生产品种到销售渠道、销售价格等方面的严格限制，例如现行的土地制度规定农民不能更改耕地的农用性质。这就等于用一种强制力逼农民用低偿或无偿的劳动力与土地结合，生产大量的廉价农产品，来满足城镇居民的需求。不仅如此，农民还得承受由于政府部门决策错误而造成的经济损失，“自主经营、自负盈亏”的制度实际变成了“他主经营，自负盈亏”的制度，极大地伤害了农民的权益③。其次，交换环节有关制度。由于价格歧视、政府垄断及其他非规范行为，农民在交换中没有平等的交易权，引起权益的大量流失。实行烟叶、棉花的专营，限制了农民自主出售产品的权利，造成农民经济权益的大量损失。此外，政府对土地的征用与补偿带有明显的强制性和单方性，农民没有多少发言权，成为利益的牺牲者。（４）资源分配制度不公平。从理论上讲，国有资产属于全体国民，但实际上，国有资产带来的收益几乎为城市阶层所垄断。从我国工业化的过程来看，几十年来农民提供了大量的原始资金积累，是我国国有企业的原始股东。据统计，农民通过工农业产品“剪刀差”向国家提供的积累，从１９５２年到１９８６年是５８２３．７４亿元，加上收缴的农业税１０４４．３８亿元，两项合计６８６８．１２亿元，约占农民所创造价值的１８．５％。以后每年继续增加，到１９９４年工农业产品“剪刀差”为６７０亿元， 加上农业和乡镇企业上交的税收，每年直接或间接为国家提供１０００亿元的积累资金。国家对农业的投资却逐年下降，在“六五”期间占投资总额的１０％，“七五”期间占５％，到１９９３、１９９４年分别下降为２．２％和１．９％，仅及同期国有企业用于房地产投资的１３％左右④。
３． 社会文化权益平等权的缺失。（１）接受教育机会不平等。首先，占有教育资源和享受教育服务的机会不平等。政府有限的教育资金主要投向城市，在上世纪９０年代末，农村义务教育资金政府投入部分，中央省地（市）三级不足１５％，而县乡财政承担了７８％，其中大部分是以教育集资和教育附加名义向农民征收的。与城市居民接受教育的机会相比，人为设置的教育费用制度，造成农民接受教育的门槛被抬高，农村居民接受教育的机会是不公平的。此外，高考分数线按区域划分，导致贫困农村学生高考录取分数线大大高于大城市的考生。我国农村人口占总人口的８０％，但在大学却只占３０％的份额⑤。（２）享受医疗和社会保障的机会不平等。由于农村医疗卫生事业投入不足，医疗卫生事业的发展不适应人民群众防病治病的需要。城乡之间的医疗卫生设施配备方面差距很大，城市居民有基本医疗卫生服务，而农民没有任何医疗保障。由于医疗体制改革滞后，药品、住院费、治疗费的价格居高不下，疾病风险已经成为加剧弱势群体生活困难和导致新的贫困的极大致因。此外，由于我国农村社会保障制度缺失，城市居民享有最低生活保障和各种社会救济，农民却不能享受社会保障的阳光普照。享受社会保障的机会不平等不仅会影响农民的生存质量，而且会影响农民对社会的满意度，还会加剧不同阶层不同群体之间利益的摩擦、隔阂甚至发生冲突，影响社会稳定和谐。（３）社会地位不平等。在现代社会分层中，农民的社会地位明显下降。“中国居民家庭生活调查”课题组根据１９９３年全国３０１２名被调查者的回答，１００种职业中农民排在第９４位。中国社会科学院“中国社会发展长期预测”课题组于１９９９年７－８月在全国６３个城市对２５９９名１６岁以上城市居民进行了一次抽样问卷调查，问卷中一共设计了６９种职业，农民被排在第６１位。中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究”课题组以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分社会成员，将中国社会成员划分为十个阶层，农业劳动者