行政移送刑事案件程序问题探析
摘要 随着城镇化水平的提高，农民的工资出收入占比也明显增加。要顺利实现我国的城镇化发展目标，就必须强化农民工工资支付保障制度。2003年以来，全国开展清欠运动，为农民工讨回了大量被拖欠和克扣的工资。此后，我国多个部门联手构建农民32.32资保障体系，参与的部门包括公安、工会、主建与工商等。随着行政执法的加强，司法保障的力度也随之提高。2013年1月16日，我国最高人民法院对外出具了《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》。随后的2015年1月15日两院、两部。发布了《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》，随之产生的是行政机关在办理刑事案件现象。行政机关办理刑事案件到底要遵守什么程序问题成为律师不得不面对的问题。本文通过一起案例从行政机关在办理行政移送刑事案件到底遵循什么程序，公安机关对行政机关移送的案件要不要按《刑事诉讼法》审查，加盖政府机关公章的材料是不是当然的刑事指控证据，从而得出只有程序公正才能做到事实公正、司法公正。
关键词 行政移送 审查 程序违法
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-131-02
一、案情简介
厦门一开发商在我市某县开发一个商品房项目，开发商将建设工程发包给一建筑工程公司。建筑工程公司又将工程整体发包给胡某，胡某又将工程拆分为管桩、模板、泥工分包给三个人。在这项工程的发包过程，不论是开发商、建筑工程公司、还是胡某和三个分项承包人实行的都是包工包料，三级承包合同对工程的进度款的付款条件与时间都作了约定。2015年春节前在工程进展到1300多万元时，开发商只支付了510万元工程款给建筑公司，建筑公司扣除了管理费3万多元全部转帐给承包人胡某。胡某在这项工程中只收到开发商支付的510万元工程款，而自己在工程中却支付出去830多万元，也就是说自己从开发商处领到的款不但没有扣留还垫付了300多万元出去。2015年春节前夕，在该工地上做工的部份农民工因没有拿到全部劳动工资，采取了激烈的方式——堵县政府、堵国道，要求拿工资。县劳动局就通知包工头胡某到劳动部门解决问题，胡某前两次到现场后被工人围殴并拘禁，后来劳动部门通知他再到现场解决问题他就不敢去了。县劳动部门在县政法委的协商下即以“拒不支付劳动报酬罪”移送到公安部门，公安部门不做任何调查就拘留了胡某，检察机关接着马上批捕了胡某。案件在移送过程中，公安与批捕机关根本不听律师的辩护意见，说什么有“盖政府的大印的材料，我还调查什么？”一个多月后，案件移送到检察机关的起诉科，辩护律师阅过公安移送的所有材料后，辩护律师提出胡某不符合拒不支付劳动报酬罪的犯罪主体要件。理由有五点：第一，本案建筑工程的第一承包人是某建筑工程公司，胡某不是公司的法定代表人，只是一个委托代理人或是项目的负责人不应作为支付劳动报酬的主体；第二，从承包主体来说胡某只是工程第二层次承包人。胡某将承包来的工程分别承包出去：管桩部份包工包料发包给朱某；木工部份（模板）包工包料发包给肖某；泥水工部份分包给邱某和林某；第三，第二层次的承包人并非只是胡某一人，还另有合伙人；第四，胡某不直接发工资给工人，胡某只对三个分包合同，在分合同中均约定了付款时间与条件。在这个“拒不支付劳动报酬罪”案件中不追究开发商，也不追究一包（建筑公司），也不追究直接与工人发生关系的三包，而追究中间的二包法理何在？如果二包有从中克扣开发商支付的工程款不付幸许还有些道理，而二包在本案中不但没有克扣还垫了300多万元。自身也是一个受害者。第五，行政机关在调查取证时违法法定原则，存在许多非法证据。公诉机关在听取了辩护律师的意见和仔细审查了公安机关移送的指控材料后，认为证据不足以定罪就退查到公安。公安机关在一个月的退查时间内查不到任何的新证据，最后在检察机关协调公安、劳动、政府部门后对胡某进行取保候审，该案暂告一个段落。
二、行政机关在办理行政移送刑事案件必须严格遵循行政法规
首先，行政移送案件要能经得起《行政诉讼法》的各方面考察。这类案件都应该是行政机关按照职责所在而实施的具体行为，具有合法性。这些案件所涉及到的当事人应该是行政主体和行政相对人。面对行政执法活动，行政相对人所能够采取的救济方式主要有行政诉讼或行政复议申请。因为一旦转移到刑事案件，其将会使得行政处罚直接上升为刑事犯罪，行政相对人不可能对行政处罚启动行政复议或行政诉讼，无法对行政机关的违法行为采取救济。行政移送案件实际上造成了行政机关的行政行为事实上是终属性的结果，行政相对人无法得到合法的救济。
其次，参与行政移送案件的有关工作人员必须具备一定的法律素质。在当前社会经济形势下，各种破坏市场经济秩序的违法犯罪活动呈现出复杂化的特点，相关工作人员不单单应精通各种专业知识，还要具备一定的法律理论知识。然而，在当前工作中，人们往往只精通某一领域的知识，难以深入到另一方面。这些导致行政执法工作人员只侧重于案件的查处，没有重视当事人作为行政相对人应有的权利。“拒不支付劳动报酬罪”是近年来的一个新型案件，这类案件是由劳动部门先行调查取证再移送给公安机关。本人认为劳动部门在此类案件中不但要严格依照《行政处罚法》进行调查取证，在调查取证的过程中程序先后是不能倒置的。譬如在上述案例中，劳动部门在作出移送案件决定前就必须对各承包人之间的关系，支付工程款的方式、条件和时间调查依照法定程序调查清楚，对劳动者，用工者各方之间的关系调查清楚。此类案件等于劳动部门在为公安机关先行取证，所以行政机关除了要严格遵守《行政处罚法》外，还要遵守2015年1月15日四部委出台的《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》的规定，同时还必须严格依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的有关要求展开工作。
三、公安机关对行政机关移送的案件必须依法严格审查
首先，必须遵从《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的有关内容加以接收。依据该规定：“公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，相应退回案卷材料”，公安机关在接收案件时起码要做形式审查。譬如上述案件中，行政机关人员在接收案件时在形式审查上就可以看到移送的材料不符合“本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批”之规定。