摘要：三峡库区作为三峡水利工程形成的新的流域，没有专门的环境执法机构，其环境执法存在着诸如执法法律不完善、执法体制不健全、执法人员不专业等问题。我国其他地方已有环保警察执法经验，值得借鉴。为改变库区环境执法的疲软状态，保护库区生态环境，有必要对三峡库区流域引入“环保警察”执法体制，构建三峡库区“环保警察”体制，以期改变库区环境执法的疲软状态，保护库区生态环境。
关键词：三峡库区；环境执法问题；环保警察；体制构想
中图分类号：D922.68
文献标识码：A
文章编号：1673-9841(2012)01-0154-06
由于环境问题的潜伏滞后性，三峡库区流域水环境问题随着三峡工程的投入运营而随之出现，且情况复杂。如何通过提高环境执法水平来改善库区水环境是法学领域特别关注的问题。在环境执法方面，引入环保警察制度具有重要意义。环保警察这一概念在我国还比较陌生，但在发达国家的环保执法领域已存在了几十年，比如俄罗斯的“生态警察”，法国的“绿色警察”，德国的“环保警察”，其管理的权限都很大。我国云南省首设公安机关下的“环保警察”，为保护生态环境迈出了突破性的一步。环保警察在环境执法上有着不同于行政执法的强制性国家权力，若能够结合三峡库区的执法现状，借鉴我国已有的经验设立环保警察，我国三峡库区流域环境执法问题可逐步得到解决。
一、三峡库区流域环境执法存在的问题
在科学发展观的指导下，近些年来三峡库区流域环境执法受到了重视，渝、鄂两地政府在生态环境保护监管方面，各级生态环境执法部门积极参与国家的综合决策，加强生态保护监管，创造性地开展工作，取得了很大成绩；在生态环境违法行为的惩处方面，联合执法行动有力地推动了执法工作。但是，随着我国经济的快速增长，大众维护环境权呼声的提高，三峡库区环境执法存在的不能适应中国经济快速发展和生态环境保护方面的问题也越来越突出。
(一)三峡库区流域环境执法法律体系不完善
《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等环保执法的基本法律，加上渝、鄂两地制定的地方性法规，应该说三峡库区环境执法有一定的法律基础。但在环境行政执法方面(如单行法规)还是空白，造成无法可依状态。同时有些法律法规规定不具体、不明确，制定年限已久，相互之间不协调，甚至相矛盾。此外，法律条文过于原则化、抽象化，对法律责任的规定过于笼统，对环境违法行为的处罚力度不够，罚款数额过低，导致环境行政执法具体操作起来难以落实。现有法律赋予环境行政执法的权限不足，特别是环保部门没有行政强制权，对拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门无权进行必要的查封、冻结、扣押、没收等行政强制手段，必须转而申请人民法院强制执行，导致经常出现当事人不配合，而环保部门又没有强制措施，对当事人无可奈何的情况，环境行政执法缺乏力度。这样的执法方式严重影响了其效率和权威，成了环境执法实质性的绊脚石。
(二)三峡库区流域环境执法体制不健全
三峡库区在总体上被归入长江水利委员会管理，三峡库区的生态环境保护和环境执法方面由当地政府中相应的部门分块管理，国土资源部、水利部、环境保护总局、长江水利委员会和长江流域水资源保护局等单位也对库区的资源管理与环境保护有一定的管理职能。也就是说，长江水利委员会和各级政府行政部门都对j峡库区流域环境执法有管理的权力。但长江水利委员会没有实质的执法权，只有统一协调的功能，对于违法行为很难做到有效的纠正和处罚(如无权纠正地方管理法规中的“越权”和相互矛盾的问题)。在流域内各行政区出现矛盾时，委员会也没有强制措施或法律依据保证协调的效果。
各级政府环保执法方面，我国自1999年设立了环境监察机构作为环保行政主管部门的环境执法专门机构，于2003年改组发展成更加专业的环境监察局。但是，由于我国的环境监察机构起点较低，基层环境执法机构目前仍是事业单位，其执法权力来源于行政机构的委托，没有相应的处罚权，与执法职能不对等，监察机构的专门环境执法效果大打折扣。从纵向权限划分的角度来看，国家环境监察局与地方环境监察机构的关系是领导与被指导的关系，地方监察机构受到地方政府的制约，国家环境监察局难以形成对地方环境监察机构的有效监督。
(三)三峡库区流域执法人员工作缺乏专业性
环境执法的综合性较强，涉及面广，业务要求高。虽然近年三峡库区流域环境执法水平有了一定的提高，但环境执法人员的素质与当前的环境保护形势不相协调，还需要加强环保知识和执法经验的学习。各地的执法人员往往都是在原有的排污收费队伍基础上建立和发展起来的，相当一部分人缺乏法律知识和环保专业技术知识，缺乏环境管理实践经验。这些部门的环境行政执法，没有可以对违法者实行实质的惩罚措施，违法或犯罪往往以罚款代替，造成执法人员的观念偏离，环境执法为保护环境的目标被提高他们灰色收入的欲望替代，对于地方政府基于地方保护主义特别保护的重点企业不敢查，执法时不够果断，严重影响环境保护法律法规的权威性。
二、三峡库区设立环保警察的现实性分析
(一)我国设立环保警察的经验
公安机关下设的环保警察在我同首次出现在云南。2008年11月云南省昆明市与玉溪市交界处的阳宗海遭到严重的“砷污染”，促使昆明市公安局在11月下设了环保分局，起用“环保警察”昆明市公安局、市中级人民法院、市环保局联合制定出台的《关于建立环境执法协调机制的实施意见》，详细划分了环境执法的权利，对涉及环境行政执法人员的不作为或乱作为行为的监督问题做了明确规定。玉溪市也于同年12月在市公安局下设了环保分局，负责玉溪市辖区内的环境保护刑事、行政执法工作，执行国家及省、市制定的涉及环境保护的法律、法规、政策，协助环保、水利等部门做好环境保护的监督管理工作等，以改变当地政府环境执法能力薄弱、环境监管力度不够等问题。在2009年3月的两会上，人大代表赵林中提出议案设立环保警察。环保警察的设立已得到越来越多的重视。
我国云南省设立的环保警察虽在初级阶段，但在实际执法中发挥了重大作用。
第一，与环保部门的环境监察相比，环保警察队伍更能体现执法的权威性和司法的有效性。行政执法或人民法院判决强制执行遭遇阻力时。公安机关对这些违法行为的强制执行更具国家公权力的威慑力，比环保行政执法更加有效。环保警察的执法连接了环保行政执法和司法程序，完结了环境监察与检察起诉或法院司法相分离的局面，因为法规明确规定了调查取证的结果可以直接作为起诉的证据进入司法程序，环保警察承担的不论是行政部门提请的执法检查，还是因涉嫌犯罪而由行政部门移交的调查执法职能，都能够加速涉及刑事责任的案件进入司法阶段，污染企业或个人不能再像从前一样，只要交足罚款就一了百了或以罚代刑的。不论从案件的立案审理、调查取证还是实际执行方面，环保警察都比环境监察向前迈进了一大步。
第二，从环保工作发展的角度看，环保警察是一种执法创新，它的出现推动了环保事业科学地稳步向前发展，是环保工作和谐发展的有力保障。环保警察突破常规。将环保执法与公安机关相结