中国城市公共交通的管理困境与国际借鉴
摘 要：对常规公交而言，交通拥堵及布局盲点等就表现为不同程度的管理效能低效、道路资源趋紧的运营困境。因此在反思中国公交现状的同时，适度借鉴国外公交发展与管理经验，有助于积极破解城市公共交通的发展困境，为常规公交运输走可持续发展之路、充分发挥城市常规公交的功能与管理作用，扫除体制机制上的障碍。
关键词：城市交通；公交优先；供给模式；有效监管
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0215-03
据中新社和上海交通网报道，上海轨道交通截至2012年4月底，年内单日客流已有8天超过700万，相当于有1/3上海人口通过地铁出行，其中4月28日最高日客流达到722.6万人次，而5月1日常规公交运送客流则达到784.53万人次。在上海大力发展轨道交通、轨道交通客流屡创新高的交通布局里，我们看到城市常规公交也面临着功能定位及管理效能的新变化。现有规模的地面常规公交一方面是轨道交通引发的客流大量地极速地流向轨交的状况，导致部分时段运营十分冷清，另一方面是由于常规公交综合运营成本的增加、城市私家车的大规模发展、地面交通的恶性拥堵，使得城市常规公交在公平享用道路交通资源方面越来越难以落实与保障公交优先的政策，甚至120等应急车亦无法优先。任由这样的情形发展，会进一步放大化了城市公共交通供求矛盾深化的全面安全隐患问题，使得“畅通与安全”日益成为“城市之痛”——沉陷人车关系失衡的严重困境。
在国家积极倡导“公交都市”的愿景下，提升常规公交的乘坐率、克服乘坐拥堵及公交盲点等就表现出对公交管理效能的多方面挑战问题，不仅是对有限城市道路资源及环境的强趋紧约束，而且在治理拥堵及对造成城市雾霾主因的尾气治理等，对上海而言，涉及到的关键要素是对已有交通设施的强管控问题，也即对路权的流向限定与时段禁行。由于公交智能化革新，其实际运营成本不断攀升，人力资源的培训、设备车辆的养护等需要大量资金维持，以使公交行业的运营能够匹配一个国际化大都市的形象，而不是将公交作为城市弱势群体的低成本交通工具。在这样的意义上，我们又看到一种另类的现象，即公交即使优化布局，但是由于时段的局限，在公交节点的时段死角、线路死区地段，黑车、拒载、误点等监管缺失等现象十分普遍，前几年的“钓鱼执法”颇有祸起萧墙的意思，这也使得在上海，谈起拼车、合乘车等语词，一直是主管部门非常忌讳的。显然，这样的政府有所不为，使得城市的公交一直不能树立起守时、公平的形象来。
因此，很有必要在反思中国公交现状的同时，适度借鉴国外公交发展与管理的实践经验，这将有助于积极破解城市公共交通的发展困境，为常规公交运输走可持续发展之路、充分发挥城市常规公交的功能与管理作用，扫除体制机制上的障碍。
一、发达国家常规城市公交的运作演变
西方国家城市公共交通兴起于19世纪、20世纪之交，在最初的几十年内，公交服务主要是由受政府许可制度管制的私人公司提供。在20世纪四十至七十年代，私人小汽车进入家庭使得对公共交通的需求下降，而过度的机动化导致公交在票价管制政策及恶性竞争带来的服务质量下降，造成公交竞争力下降，西方发达国家的公共交通运营企业普遍陷于了亏损状态。小汽车发展模式使西方发达国家反思大城市由于大量小汽车与公交、行人抢夺路权，导致中心城区严重的交通拥堵问题。为挽救公共交通，疏通城市道路，像美国，就开始由政府接手公交服务，公交由此成为一个依靠财政资金弥补运营成本的公共垄断行业。由于20世纪70年代两次石油危机和经济滞胀引发了普遍的财政困难，加上公共垄断造成的持续低效率和高成本，使得政府财政难以承受，发达国家开始探索新的交通管理体制——政府主导下市场竞争模式。这种模式下政府主导公交的发展，但政府不参与公交运营，政府通往往通过竞争性招标来授予线路经营权合同，通过一定的激励措施，促使公交企业有序竞争。
在运用市场机制、引入竞争的同时，可以有效弥补政府功能缺陷，克服政府垄断经营所带来的诸多弊端，如缩减政府开支、增加税收、促进信息公开化等。然而，公用事业行业由于存在投资巨大、准入门槛高、回收期长等特点，确实易于出现自然垄断的问题。加之，公用事业与人民生活有密切的关系，并需要政府更多的关注，表现为五个方面：一是普遍已经实现了从分散到集约化的政府管理，但均经历了一个较长的职能整合过程；二是不同发展阶段的职能侧重点有所不同，从早期侧重于行业内部管理，到现在普遍强调与社会发展的和谐共进；三是每个国家不同地区的机构设置差异较大，上下层级机构少有对应；四是专业管理机构的设置模式与管理方式不同，美国地方政府交通运输主管部门并没有设置独立的专业管理机构，德、澳等国则主要设立了属于法定公共机构的公路、航道管养机构（少见运管类机构）；五是中央和地方各级交通运输行政事权清晰，没有上下级关系，各自严格依法履职。
像法国，城市公交服务采用所有权和经营权分开的模式：所有权为公有，由行业主管单位“城市交通管理委员会”管理，地方政府收购公交设施的所有权并负责新的投资建设，经营权则由运营公司负责。公交企业与“城市交通管理委员会”之间存在服务合同关系，法国城市公共交通企业包括私营、公私合营和国营等三种不同的经营形式。而美国城市公共交通的管理机构是各市公共交通局，负责城市公共交通管理、规划、建设及停车场管理等。美国公共交通的投资体制由各级政府分担，不管公交企业亏损如何，都依据既定的议案给予优厚的政策补贴。而在日本城市公共交通管理体制中，地方城市分设建设局、城市规划局和交通局。交通局主要负责市内的交通体系的基础设施建设和运营；建设局主要负责道路和河流的修缮及管理，并且管理城市再开发，以及其他与基础设施相关的业务；城市规划局主要负责有关交通规划等政策的制定。其资金来源分别由国家拨款、地方政府拨款和银团贷款三部分组成。日本政府实行低票价政策。
光是依赖政府对市场的管控与监管是不够的。跨入21世纪后，对交通需求的增长在各个国家都达到前所未有的程度。为此，2003年英国伦敦开始收取拥堵费，2008年美国曼哈顿也执行交通拥挤收费制度，城市中心道路的拥堵问题得到相当程度的改善，既提升了道路的通行效率，同时也为城市步道留出空间。净化空气、减少噪音、增强商圈等使中心城区出现购物、休闲的宜人活力。