职务犯罪侦查监督制约机制研究
摘要由于职务犯罪主体的特殊性,决定了其侦查机制和监督机制不同于一般的刑事案件。本文从职务犯罪侦查监督机制的历史沿革以及我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状等方面来入手分析,探求如何来健全职务犯罪侦查监督制约机制,以便能充分发挥监督机制应有的作用,保障检察院自侦案件侦查工作的顺利进行。同时,有效解决职务犯罪侦查的监督问题,离不开对职务犯罪侦查的分析,并通过二者的相互关系来论证职务犯罪侦查监督机制改革的合理性。当然,一项制度的改进需要从不同的层面来综合考虑,本文对职务犯罪侦查监督机制的研究结合了我国当前的实际国情,在现有制度的基础上提出了一些创新的设想,希望能为我国职务犯罪侦查监督机制的改革提供有益参考。
关键词职务犯罪侦查 监督机制 机制创新
中图分类号:D918 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-125-06
一、我国职务犯罪侦查机制与监督制约机制的现状及其缺陷
(一)关于我国的职务犯罪侦查权
1.职务犯罪侦查权的概念
我国的侦查权是指侦查机关在办理刑事案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施的一种国家职权。根据《刑事诉讼法》第18条第2款之规定,检察机关自己受理的案件包括贪污贿赂犯罪案件;国家工作人员的渎职犯罪案件;国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件;其他由人民检察院直接受理的国家机关工作人员利用职权实施的,具有受理必要性并经省级检察机关决定受理的犯罪案件。从受理的案件特点来看,都是国家机关工作人员职务方面的犯罪或者利用职权实施的犯罪案件,所以笼统地称之为职务犯罪案件符合立法精神。而职务犯罪侦查权,也称自侦案件侦查权(人民检察院对直接受理案件的侦查权),指人民检察院对自己受理的案件,依法进行的专门调查工作和有关的强制性措施的职权。职务犯罪侦查权归属于检察权,是检察机关履行法律监督权的职权之一。
2.我国职务犯罪侦查权的沿革及现状
中华人民共和国成立后,政府很快就决定建立检察机关,并明确检察机关的基本职能是刑事案件的侦查和起诉。1949年12月的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定:检察机关“对刑事案件实行侦查,提起公诉”。1962年11月,《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》首次明确划分了三机关的侦查权限。其中,检察机关负责“国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等”犯罪案件的侦查。
在文革期间检察机关被撤销。1978年检察机关重建后,各级检察院分别设立了经济检察部门和法纪检察部门,通称为“自侦”部门。1979年《刑事诉讼法》第13条规定:“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”按照1979年《人民检察院组织法》的规定,最高人民检察院下设刑事检察厅、经济检察厅和法纪检察厅,分别负责有关犯罪案件的侦查和起诉工作,各级检察院也设立了相应的部门。
在1988年以前,中国检察机关的“自侦”部门是“侦诉一体”的模式,或者是“一竿子插到底”的办案方式。上述刑事案件从立案侦查到侦查终结再到起诉工作,都由一个部门的检察人员负责,办案人员一般不做更换。这样“自侦自诉”的好处是办案人员熟悉案情,可以减少交接环节并提高工作效率,但弊端是缺乏监督制约机制,缺乏专业化分工。1988年11月召开的全国检察长工作会议,决定把检察机关直接受理侦查的案件由原来一个部门负责到底的办案制度,改为侦查和批捕、起诉分开,分别由“自侦”、批捕、起诉三个部门办理的制度,以便加强检察机关的内部监督和自我约束机制。
侦查和起诉的分离,标志着职务犯罪侦查职能实现了在检察机关内部的专业化。从1989年开始,全国各地检察机关陆续在原来的经济检察部门的基础上成立了反贪污贿赂工作局。1995年11月,最高人民检察院成立了反贪污贿赂总局。与此同期,原来的法纪检察部门也相继改名为渎职侵权检察部门。2005年5月,最高人民检察院正式发出通知,要求地方各级检察院的渎职侵权检察部门统一更名为“反渎职侵权局”。从职能划分的角度看,中国职务犯罪侦查职能的专业化已经确立了以检察机关的贪污贿赂侦查部门为主体的基本格局。
(二)我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状
由我国职务犯罪侦查权的沿革来看,随着侦查权能的不断完备,其监督制约机制也是不断加强的。从我国职务犯罪侦查监督制约机制的现状来看,这种监督可以分为两个大的方面,即内部监督和外部监督。
1.对职务犯罪侦查权的内部监督与制约机制
最高人民检察院于1998年制定的《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》是职务犯罪侦查权的内部监督与制约在制度层面上的规定。
(1)内部业务职能部门监督职能:
一是举报中心、控告申诉、侦查监督、公诉部门和职务犯罪侦查部门互相制约。举报中心负责职务犯罪案件的举报线索的受理、管理工作,侦查监督部门负责职务犯罪案件的审查决定逮捕工作,公诉部门负责职务犯罪案件的审查起诉工作,控告申诉检察部门负责职务犯罪案件的申诉复查工作,反贪污贿赂侦查部门、渎职侵权检察部门负责职务犯罪案件的侦查工作。
二是举报中心统一受理、管理人民检察院职务犯罪案件线索。实行侦查工作与案件线索的受理、管理、审查工作相分离,侦查部门不直接面向社会受理案件。
三是查监督部门承担职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否决定逮捕的审查工作,实行侦查工作与审查决定逮捕工作相分离,同时,侦查监督部门依法具有对职务犯罪侦查部门的立案监督权。
四是公诉部门承担对职务犯罪案件的犯罪嫌疑人是否提起公诉、不起诉的审查工作,实行侦查与审查起诉相分离。
五是控告申诉检察部门承担有关单位或个人不服人民检察院的不立案、撤案决定的复议、复查工作,实行侦查工作与对不立案、撤案决定的复议、复查工作相分离,加强对侦查工作的制约。
(2)内部纪检、财务部门的监督作用:
一是财务部门统一管理侦查部门办案中扣押的款物,实行侦查工作与扣押款物管理工作相分离,侦查部门通过侦查扣押、查获的物品、物证,应当统一由财务部门管理,侦查中扣押款物实行账目与款物分人管理,健全出入库和收付手续。任何部门和个人不得以任何借口侵占、挪用、私分、私存、调换、外借或擅自处理扣押款物。在侦查、审查起诉过程中,对扣押款物要按有关规定移交、上缴或者返还。
二是纪检、监察部门承担侦查部门违法违纪案件的查处工作,实行侦查工作與监察、督察工作相分离,侦查工作中出现的违法违纪行为一律由人民检察院纪检、监察部门按干部管理权限规定进行查处。对侦查人员违法违纪行为依照有关规定追究违法违纪和错案责任。
(3)工作机制监督职能:
一是人民检察院建立对侦查工作集体决策机制。坚持民主集中制原则和健全集体决策机制,实行侦查工作办理权与决定权的分离,具体侦查工作必须由二人以上配合进行。各种侦查、强制措施的适用,应当由承办人提出意见,部门负责人审核,主管检察长批准或者决定。侦查中的疑难问题和重要事项,应当由侦查部门集体研究,报经检察长或者检察委员会讨论决定,必要时逐级向上级人民检察院请示。
二是人民检察院实行侦查部门负责人轮岗制度。反贪局局长、副局长应当定期进行轮换,侦查部门的业务骨干也要在反贪局内设机构间实行岗位轮换。