[摘要]城市轨道交通日渐成为各大城市的重点建设项目，成为缓解公众出行难的重要交通方式之一。各大城市在城市轨道交通建设中很注重规划，一般而言，轨道交通建设都是轨道交通建设设计单位按照《地铁设计规范》进行总体规划，然而，仅从轨道交通营运角度进行规划设计，不能解决在实际建设和运营中出现的轨道运营公司和公安保卫部门在机制、设施建设等方面的衔接和协调问题，暴露出诸多不完善之处。本文作者在对重庆市轨道交通建设进行调研的基础上，从余共危机管理、安全防范理论角度，对轨道交通中安全反恐建设的实际问题作一个剖析，并提出具有操作意义的方案。
[关键词]=轨道交通；安全反恐；困境；系统
[中图分类号]S9012 [文献标识码]A [文章编号]1672-2396[2007]11-0064-04
在国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称。”一般包括地铁、轻轨列车、有轨电车等。在国际上，轨道交通没有统一的定义。在中国，随着区域经济和城市群的发展，人们又把连接这些地区的城际铁路和铁路客运专线也惯称为轨道交通。然而，本文仅指城市城区的地铁、轻轨列车等等。城市轨道交通具有高速、安全、准时、载客量大、不受外部气候条件限制及能够减少城市污染等特点，所以，城市轨道交通成为当今各国解决城市交通拥挤最有效的手段。同时，已经发生的城市轨道交通突发事件，也使城市轨道交通的公共安全问题成为理论界和实务界关注的焦点。
笔者提出“安全反恐建设”的概念是对“‘有事’处突、‘无事’防范”的安全防范建设的系统功能的归纳，该建设的基本任务就是日常安全防范，重点任务定位在恐怖袭击等突发性事件的一线处置。把“反恐”单独提出来主要是为了对突发事件进行强调。要对轨道交通安全反恐建设进行规划的意义也是比较明确的：第一，轨道交通安全的特点和重要性是必须认识的，“预则立，不预则废”，进行科学规划是必须的。第二，按照“同规划、同设计、同建设、同验收、同使用”的原则，在进行轨道交通建设规划的同时应当考虑到公安保卫这一块，避免改建、补建或重建的浪费。
1 城市轨道交通安全的特点
城市轨道交通由于其自身特有的密闭性、高速性、容量大、系统复杂等特点，其安全也呈现出不同于其他交通工具的特点。
1.1 由于自身的特点而形成的脆弱的抗风险能力
轨道交通的列车、车站、区间隧道等等具有高速性、场地狭小、密闭程度高、容量大等特点，城市轨道交通的安全性和可靠性远远高于其他交通方式，但是轨道交通的抗风险能力比较脆弱，一旦发生突发事件，其后果往往是灾难性的。
我们可以从生存保障系统来看，轨道交通是相对独立的封闭式高速运行系统，其通风、照明、运行等均需借助电力系统通过专用设备提供保障，多个系统紧密相连，构成轨道交通生存链，同时也增加了系统的复杂性，对设备和人员的要求就更高，而其中任何一部分出现差错，就会导致功能丧失，直接威胁乘客安全。如瞬间大客流、高空坠物、行人卧轨、失火、大面积停电等日常安全事故就可能造成重大损失，乃至群体性灾难。因此，这也是其成为恐怖袭击目标的重要因素。
1.2 安全事故的影响范围宽广，往往易造成灾难性后果
城市轨道交通一般处于大城市或特大城市的市中心或商圈地带，客流比较集中。同时，城市轨道交通不但与城市通讯、供水、电力、燃气、排污等管线交错，而且或上或下穿行于城市高层建筑、交通道路或河道之间，一旦发生爆炸等恐怖袭击，不仅造成直接伤害，而且影响周边设施、人群。人们在慌乱逃生中还可能出现各种不可预知的事件，极易引起更大范围群众拥挤踩踏死伤、水电供应中断和漏电、洪水涌流等新的次生灾害，导致城市运作瘫痪等灾难性后果。
1.3 城市轨道交通营运点多、线长、面广，人口流量大，安全防范难度大
正因为城市面广，交通拥堵，才会有城市轨道交通的建设。城市轨道交通往往把一个城市的政治、经济、文化、生活等地理区位场所连接起来，密集的轨道路线多穿行于党政机关、金融机构、交通枢纽和居民住宅区等区域。由于客流量大、站点多、线路长，安全防范成本高、难度大，特别是人员安全检查的巡逻密度较低，容易形成安全防范的死角和盲区。以重庆城市轨道交通为例，仅轨道交通二号线日客流量3-4万人次，最大客流量超过7万人次／天，预计至2012年，重庆市轨道交通一、二、三、六号线将投入运营，总长82公里，预计日客流100万人次。由于轨道交通运营线路不断增加，警力增长无法与轨道交通发展速度相适应，加之面临的治安形势越来越复杂，警方不得不将驻站式管理改为流动式管理或者压缩驻站民警编制，影响阵地控制、快速出警。此外，轨道交通是一个相对密闭的专用轨道系统，特别是地下轨道系统的通风管道系统比较脆弱。一旦发生突发事件，就会出现“点堵线瘫，线瘫面乱”的严重情况。
城市轨道交通旨在解决城市人口众多导致的交通拥挤问题，为城市面积较大的公众快速出行提供便捷服务，因此，公众性、流动性和便捷性是轨道交通的本质特征。如果把安全防范的程序做得像机场安检一样细致、繁琐的话，就现有的技术和力量而言是无法在短时间内完成的；不能给公众带来便利反而增加其出行的冗繁，违反城市轨道交通建设的初衷。正如北京一位轨道交通安全保卫工作负责人说“如果真是到了那种地步，地铁趁早关门得了”。因此，轨道交通的本质也决定了其安全防范的难度之高。
2 当前轨道交通安全反恐建设方面的困境
2.1 轨道交通安全反恐建设规划滞后于轨道交通建设总体规划
轨道交通安全反恐建设规划应当与轨道交通建设总体规划同步进行，保证与轨道交通“同规划、同设计、同建设、同验收、同使用”，一则向轨道交通的运营同步提供可靠的安全保障；二则避免建成后改建或补建等重复浪费，实现在整个轨道交通体系下考虑安全问题。必须在“五同步”原则下通盘考虑轨道交通建设总体规划。
重庆市轨道交通已建并投入运营的较新线在规划、设计时没有考虑公安工作的需要，对于公安工作的基础设施如办公用房、监控通讯没有根据安全反恐需要进行规划设计，致使安全反恐工作很难开展。其他后建线路应当汲取这个经验，应当在总体规划的同时制定相应的安全反恐建设规划。
2.2 安全反恐配合机制衔接困难
安全反恐机制必须要有明确的权责体系和信息共享机制。目前，轨道交通公安保卫部门和轨道交通营运机构之间的配合机制，以及突发事件出现后各单位的配合机制都相对缺乏。这不但影响平时的日常防范工作，特别是在突发事件的快速处置上会受到严重制约。在指挥中心建设上表现比较明显，公安指挥中心