完善我国农业保险制度的思考
【摘要】自然灾害每年给我国造成几百亿甚至几千亿的直接经济损失。作为防范农业经营风险的农业保险,状况却不容乐观。本文论述了我国扩展农险的重要性和紧迫性,分析了存在的主要问题,在总结世界各国农险模式基本特征的基础上提出了我国农业保险制度的建议。
【关键词】自然灾害 农业保险 借鉴 政策建议
一、我国农险的发展现状
改革开放以来,我国的保险业保持了较快的发展。1982-2008年,总保费增长了680倍,年均增长30%;财险保费增长了194位,年均增长12.3%;除2004-2008年外,农险保费基本原地踏步,占财险的比重基本不足2%。而农险的赔付率一直居高不下,加上20%的管理费用,农险基本处于亏损状态。这种窘境还可从以下数据得到证实:保险深度,即保费占GDP的比重;保险密度,即人均保费。按农林牧渔产值和农村人口为衡量标准,我国多数年份农险保险深度低于0.05%;保险密度基本小于1元。因此,无论从农险保费额,还是从保险深度与保险密度来看,农险都落后于整个保险业的发展,导致在国民经济中的地位较低,对农民生产生活的保障程度近乎为零。
二、我国农险发展滞后的原因
1、政府方面
一是补贴明显不足。我国迄今为止还没正式承诺给农险补贴,除免交营业税外,其他与商业险一样。二是监管成本高,有效性差。保监会对不同性质的保险业务实施基本相同的监管规则,致使一些扶持农险的政策难以落实。三是经营管理的机构不健全。从中央来看,并未设置独立的政策性农险机构,只是在中国人民保险公司内部设立农险部,部分省级人民保险公司有农险处,有的只在财险处指定专人负责;在县级人保公司,绝大多数没有专门经办农险的机构。保险公司的机构设置与发展要求是极不适应的。四是政府以直接提供救助为主,但救济款很难真正落实到灾民手中,致使财政资金使用效率低下,不利于调动企业、农户的积极性。五是地方政府的积极性不高。政策性农险的启动经费巨大,短期内难筹措,短期内也无明显成效,与地方政府快速发展经济、迅速提高政绩的愿望相悖。
2、农民方面
一是农民的低收入难以支付相对较高的保费。经验表明,农作物保险的费率一般在2%-15%之间,比家财险、企财险的损失率高出十几倍至几十倍,而农险需求方是收入较低的农民。其人均纯收入只有城镇居民人均可支配收入的1/3,增幅又更小,严重制约其投保能力。二是农户小规模经营客观上弱化了农险的经济保障功能。我国实行家庭联产承包责任制,生产以家庭为主,拥有的田地较少,规模上根本无法同外国的大农场相比。尽管非系统性风险得到充分分散,但信息不对称却更加严重,这增加了保险公司的展业、承保、定损、理赔难度,使供给减少。由于商品率很低,农业收入成了部分农民的副业,不打算靠农业脱贫致富,当然就更不需要保险了。三是农民的“声音”太小,农险法迟迟没出台。虽然我国农业人口占一半多,但在GDP中的比重已下降到10%左右,农业税占财政收入的比重也很小,对经济发展贡献较大的时代已经结束。虽然农民人大代表数量不少,但理论水平有限、说服力不强,“声音”太小。关心农业的专家学者不少,但由于分区选举的原因又很难当上人大代表,使我国的农险法一直未出台,甚至没有全国性的农险条例。
3、保险公司方面
保险公司从1996年开始向商业化转型,国家不再对属于政策性险种的农险进行补贴。农险的商业化运营,使经营农险业务的保险公司风险集中,综合赔付率较高,形成了“小保小赔,大保大赔,不保不赔”的现象,使一些保险公司望而生畏,中国人民财产保险公司、中华联合财产保险公司经营的农险业务基本处于亏损状态。近几年国家加大了对农险的扶持力度,保费才逐步有大幅上升,公司数量也逐渐增加。说明政府的支持对农险的发展
具有明显的正效应。
三、世界各国农险模式的基本特征
纵观美国、西欧、日本、发展中国家等世界各国农险模式,总结出一些基本特征。
1、具有强有力的立法保障
农险作为农业发展的保护制度,它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农险立法的背景和农业保障制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察,其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。
2、建立政策性农险机构
在加拿大,联邦政府对农险的支持实行分级负责制,即设立农业部和省级农作物保险局;在法国设立的农业相互保险集团,日本设立的农民共济会,美国设立的联邦农作物保险公司等,都是政策性农险机构。它们或者指导农险经营,或者参与经营,或者为农险提供再保险服务。
3、具有一定程度的强制性
菲律宾1978年颁布的《农作物保险法》明文规定,对从银行获得贷款的农民必须投保农险。虽然美国、加拿大不强制,但《农业保险修正案》明确规定,不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划,如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等;必须购买巨灾保险,然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制。日本明确规定,对具有一定经营规模的农民实行强制保险;对达不到规模的农户,实行自愿保险。
4、实行低费率高补贴政策
美国保费补贴比例因险种不同而有所差异,2000年的平均补贴额为纯保费的53%。其中,巨灾保险全额补贴,多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。加拿大政府从1959年开始在全国实施由政府组织的农作物保险。《农作物保险法》规定,农民只支付保费的50%,不负担任何行政业务支出,保费其余部分由政府和农险集团承担。日本保费补贴比例依费率不同而高低有别,费率越高,补贴越高。
5、基本都有行政保护
从世界各国来看,建立有政府支持的政策性农险制度,对于农险的发展是很有必要的。但是并不意味着必须实行由政府直接经营和管理的模式。当然,在发展农险的过程中,同样需要重视效率和效用,简单地强调行政保护只能挫伤其他相关部门的积极性,最终制约和阻碍农险功能的发挥。
6、政府对农险提供再保险支持
农险的保险人,把千万家农户转嫁来的风险责任集于一身,按大数法则和经营规律,必须通过再保险方式,在更大范围内分散风险,分摊损失。在风险频繁发生的情况下,农业再保险显得尤为重要。美国通过联邦农作物保险公司对参与农险的各种私营保险公司、联邦保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。
7、以收支平衡为主要经营目标
在农户收入具有局限性的情况下农险不可能以赢利为主要目的,而是从社会效益的角度来考虑,维护社会稳定,经济效益退居次要。当然,不能仅仅考虑社会效益而完全忽略了经济效益,否则,农险将会背负更多的包袱,难以为继。这样既可以保障农户的合法权益,又可以保障农险的健康持续发展。
8、根据国情选择模式
国外农险组织形式有政府组织、合作组织、私营公司、公私合营股份公司等,但农险的特殊性决定了农险市场的垄断性或低竞争性。纵观世界各国农险发展模式,农险经营主体实行多元化的组织形式。即便是同一种模式,在各个国家又有所侧重,不完全相同。
四、完善我国农险制度的思考
1、指导原则
循序渐进、基本保障的原则,坚持政策扶持、引导与市场化运作相结合的原则,统一政策下的多种模式并存原则。
2、关于立法
就目前国内各个省、区、市开展的多种农险试点来看,各个地方之间差异很大,很难形成统一的农险制度。建议先由试点地区政府、保险监管部门和农险公司根据辖区内经营模式,制定相应的地方法规;根据试点情况,国务院制定农险条例,待条件成熟后,再制定农险法。
3、关于财政补贴
从国际看,凡是搞得好的国家,政府对农险都给予多方支持。相比,由于没有财政政策支持,我国农险保险责任和保障程度得不到扩大和提高。因此,在坚持“国家财政扶持、商业化运营、自愿与强制相结合,有尽量大范围的风险分散机制,有严格的市场监督和完善法律保障”的农险发展方针下,财政补贴的优先顺序遵循“先粮食作物、后经济作物;先种植业、后养殖业;先粮食主产区、后全国推广”的基本路径。
4、关于税收优惠
现行税制规定,农险免征营业税和印花税。这对促进农险发展起到一定的积极作用,但仅界定在种养殖业。随着产业结构的调整,农业的外延在不断扩大,种养两业收入在农民收入中的比例持续下降,应该根据农村经济社会发展,不断扩大农险服务范围。因为从农险中受益的并不只是农民,农产品经营者、消费者和政府在内的整个社会,都会从农业稳定发展中得到收益。