提高农业灾害监控预警能力确保我国粮食安全
摘 要:与发达国家灾害监控预警体系相比较,我国的灾害监控预警管理制度尚有差距。需按照预防为主、准备在先的原则,进一步提高技术能力,健全管理机制,完善防控体系,确保我国粮食安全。本期《要报》从理论研究、技术能力、管理体制、预警布局、会商机制等方面提出相关建议。
关键词:农业灾害 预警 粮食安全
目前,我国农业灾害信息化管理及预警监控能力相对较为薄弱,从国家到地方尚未建立起统一、完整的灾害管理监控数据库,部门之间的协作性不够,灾情监测信息和指标体系标准不尽统一,共享程度较低,灾情分析能力和技术水平有待提高,专业化和国际化水平不高,难以对灾情进行及时、全面、准确的分析和预警。亟待彻底改变“轻灾前,重救灾”的思维和工作模式,尽快建立健全先进的预警技术体系和科学的预警监控机制,最大限度地减少灾害损失,稳固我国粮食生产基础,完善我国粮食安全体系。
一、强化预警理论研究与技术能力建设
气象、地震、洪涝、干旱等自然灾害减灾系统的发展,与监控预警能力建设密切相关。这项系统工程需要社会各界和众多部门的通力协作、积极配合。
一是加强统一的监控预警科学理论标准化研究,尽快制定数据共享的规范模式,统一应用能够动态分析工业、农业和城市灾害的模型和软件平台,打破行业信息条块分割局面。将信息共享作为防灾、减灾和预警能力提高的重要标准,从灾害的发生机理、影响因素、影响强度等多方面进行深入研究,制定综合的灾害指标体系和预警参数,建立完善的标准化系统。
二是作为重点课题,组织有关部门和科研力量强化信息化监控预警专业技术研发,积极参与灾害监控预警的国际合作,快速提高专业技术能力和设备水平,完善包括地面监测、海洋海底观测和天—空—地观测在内的自然灾害立体监测预警体系,从根本上摆脱被动局面。
三是加强经济风险性预警研究。目前的灾害监控预警研究常常忽略了社会经济风险预测与分析。同等强度灾害发生在不同的区域其损失不同,不同灾害的破坏程度与社会防范措施也是不同的,灾害的预防应因地制宜。经济风险性研究须列入灾害监控预警的范畴,建立灾害发生时空预报、社会经济承受能力预测评估、灾害预警、灾害预防和治理一体化的监控预警体系。
四是加强灾害监控预警队伍中各类技术人才的培养,使科技人员不断更新知识,掌握最新技术和前沿理论。
二、 完善灾害危机预警管理体系
在掌握了一定程度的监控预警信息,但无法完全确认危机是否发生的情况下,以政府为主体所采取的危机管理措施(如预测信息监测收集、信息传递、信息处理、信息识别以及信息发布等一系列的行为),是现代化管理体系中的重要内容,也是执政能力的标志之一。建议按照ISO9001-2000质量管理体系国际标准,构筑完善的灾害监控预警质量管理体系,不断优化资源配置,完善公共行政部门和其它社会部门的灾害防控联动机制,提高灾害监控预警公共行政能力和综合社会化管理水平。
一是强化共同责任机制,将关乎抗旱防洪等重大灾害事项的监控预警能力和效果等事项纳入地方政府和部门考核范畴。
二是强化灾害监控预警机构的综合性、调度性和权威性,构建多元型复合机构体系,充分发挥各级防汛抗旱指挥部的协调作用,建立水利、农业、国土资源、商务、金融等多个部门协调联动机制和共同责任体系,明确分工和合作,要求各成员单位必须实质性参与日常运作,有效整合资源,形成统筹协调、部门联动的高效共同责任体系,确保从中央到地方切实执行防控灾害政策和措施。
三是积极发展社会防灾减灾服务组织,动员全社会力量多渠道提高预警能力,积极尝试市场经济条件下的综合防控灾害方式创新,鼓励发展股份制研究和监控预警服务组织。
四是进一步界定责任。经过几十年建设,我国的预测体系已经基本形成,以行业划分,气象、水文等预报体系已相对较完整。而防控的体制、机制并没有明晰、严格规范的界定,中央和地方之间、城乡之间、流域和中小河流的上中下游之间的责任尚不清楚,自下而上的以社区、地方为主体的防灾减灾体制、监控预警机制和法制不够健全。应依法建立以地方为主体的防灾减灾体系,夯实地方的监控预警能力。
五是建立预警会商机制。围绕每一次灾害,都会形成一个灾害链,巨灾的发生更是如此。一个主要灾害发生后,会接连引发其他一些次生灾害,形成链条关系。因此,一场灾害涉及多方面,各部门间的协调和联动就显得至关重要。有必要建立联合会商机制,高效顺畅地协调和组织监控预警工作。以洪水灾害为例,所涉及农业、水利、建筑、交通等各个部门,灾情预警会商可起到事半功倍的效果。
三、保障监控预警经费
灾害监控预警工作任务艰巨,工程浩大,需加大经费投入,尤其是监测巡查经费的加强,确保监测管理机构正常运转和监测人员履职到位。改变长期以来习惯于把经费投入到灾中和灾后而很少投入到灾前防范的模式,同时,高度重视金融服务和社会融资对于监控预警经费的补充作用。保险行业的风险管理不应当仅仅局限于保险业务经营过程中的风险内控,而销售保单、承担责任、照章理赔也并非保险服务的全部内容。为客户提供防灾防损的风险管理服务是保险业的重要任务。目前,随着保险市场的发展演化,保险的防灾防损职能开始退化,在保险业中,已经鲜见保险公司独家市场环境下的防灾防损服务部门,许多有关中国灾害运行状况和趋势分析的报告却大多来自境外保险机构。我国自然灾害频发,保险业对于防范自然灾害及减少自然灾害损失的程度似乎无所作为,这一现象亟待改变。仅仅围绕灾后补偿做文章是中国保险业建设和发展中的重大缺陷。保险业及有关金融服务应重视和建立灾害监控预警投入。
应对重大自然灾害必须要有特殊的灾害损失分摊与补偿机制,减灾的关键是健全先进的监控预警体系。按照市场化原则运作的商业保险难以担此重任,因此,建立中央财政为主要出资人并且不以盈利为目的的纯政策性保险机构非常必要,通过大数法则和保险运行规则的科学运用,让纯政策性保险机构在应对重大自然灾害过程中发挥重要作用,辅助补充监控预警经费,可减少重大自然灾害发生之后国家财政预算的非正常波动。
中国保险业根植于中国这块自然灾害频发的土地,必须紧密围绕自然灾害对于经济社会和民生造成的破坏和损失多做文章,充分发挥保险的防灾防损和经济补偿功能,体现保险业在中国存在和发展的客观必要性。
四、改进灾害监控布局
目前,普遍存在监测密度不够、覆盖面不全、预警服务难以适应社会需求的情况。每个行政县设有由中央气象台直管的气象观测站,水文监测则根据大江大河流域分布而布局了部分水文站,在地质灾害频发的地区,设有崩塌、滑坡监测站网。以县为基本单位的监控预警体系基本形成,但县以下监测站网较少,小江小河的水文、气象监测站网稀疏甚至没有。广大城乡也没有实现一体化水平的测报网络,面、线、点的综合立体监测密度尚有欠缺,无法实现全覆盖。应尽快组织力量科学布局监控网络,从根本上提高信息的准确性和精确性,促进预警水平的提升。
作者简介:
王静(1968- ),女,北京市人,博士,编审,北京交通大学中国产业安全研究中心博士后。主要从事产业安全立法研究及中国法制史研究。