宪法体制下行政监督权的配合与衔接
中图分类号：D630 文献标识码：A
内容摘要：宪法是规范国家权力的法，规定国家权力的行使范围和目标，为国家权力的运作设定界限，因而对行政权力运行的监督自然成为宪法所肩负的一项重大任务。文章指出，宪法对于行政权的规范主要是通过规定国家机构的职能、职权，对国家中各种权力进行分配，使权力之间形成一种既需配合又有制约的关系。
关键词：宪法体制 行政监督权 配合 衔接
在宪法确定的三种行政权监督体系中，人大机关作为民意机关，其组成代表均是由公民直接或间接选举产生的，是人民行使权力的机关。全国人大是具有宪法修改权的机关，全国人大常委会是具有解释与监督宪法实施的权力机关。中央及地方各级人民政府均由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，因而人大机关对行政的监督最具权威性。司法本身在人大的监督之下，人大机关若对司法监督的实际状况不满意，即可通过相应的监督手段来督促司法予以改善。司法对行政的监督有着较大的局限性，人民法院对行政机关的司法监督的范围及权限由法律规定。依据宪法的规定，人民法院与行政机关一样要受到人大机关的监督，人民法院的院长要由人大选举产生，人大亦可对其进行罢免，但是宪法并没有明确人大对于人民法院的监督权限范围，司法监督的权威性存有疑问，因此必须在宪法层面上将司法监督行政的权限予以厘清。行政机关的自我监督权力在宪法上规定的较为详细，可见宪法较强调行政的自控能力。
国家机关对行政监督的配合
由于人大机关、行政机关与人民法院各自的职能与职权以及行使权力的方式不同，要达到对权力的制约与监督的有效状态，必须在宪法规范之下进行有序的配合。各机关体系对于行政监督的配合是在人大机关为主导的前提之下来进行，这是宪法确定的权力架构，无论是人大的监督权，还是司法监督权和行政内部监督权，都是由宪法与法律所规定的权限。全国人大及其常委会作为国家的立法机关，通过制定法律的形式来落实人大机关、司法机关和行政机关的监督权限、监督的程序以及方式。行政机关通过宪法赋予的权限以及法律和权力机关授予的职权来完善相应的制度，以加强自身的监督。
司法机关严格依据法律来进行行政监督，这是基于三种国家基本权力的分工形式，其实从实然的国家机关之间的关系来看，行政并非如制度预设的那样处于简单的单向被监督的关系。“具体而言：其一，人民代表大会作为国家权力机关，其实然权力和应然规定差距较大，名不符实，对行政权的规控和监督也缺乏有效性和常规性。其二，司法机关由于在人、财、物等方面长期依赖于行政机关，处境尴尬。因此，要完善宪法所配置的行政权力制约的架构，必须落实好宪法的规定。人大机关的监督与法院监督可以对行政内部监督形成外部的控制力，提升行政内部监督的外置压力，促进内部监督法治化的进程。
（一）宪法初步确定了人大机关的立法与制定地方性法规权
从宪法所搭建的法制架构来看，宪法初步确定了人大机关的立法与制定地方性法规权，民族自治地方的人大机关可以制定自治条例与单行条例。国务院可以制定行政法规，行政机关中具有一定层级的可以制定规章。宪法虽然没有规定人民法院具有立法权，但是在实践中，最高人民法院可以通过出台司法解释的方式指导各级人民法院的审判，其具体依据为全国人民代表大会常务委员会在1981颁布的《关于加强法律解释工作的决议》中第2条规定，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释，司法解释在法院系统内实际上起到了审判依据的作用。要让整个行政监督体系协调起来，就必须将法制体系架构好，在法制上形成配合。
（二）行政监督的范围基本覆盖了整体的行政事务
人大机关虽然在宪法的地位高于行政与司法机关，但是限于其行使权力的形式为会议制，由于会期的原因难以在日常监督中发挥出积极作用，因而从外部监督而言，主要还是要依赖于司法机关以及行政机关的自我监控。在对行政抽象行为的监督中，从《监督法》来看，人大机关正力图加大力度，建立包括行政法规在内以及囊括一般规范性文件的备案审查制度。而对于行政执法事务，则选取一些影响较大的事件来进行重点监督。在对行政公务人员的监督上，宪法将人员任免权进行了比较明确的划分，人大机关主要对各级人民政府的政府领导以及人民政府组成部门的正职领导进行任免，除此之外的各级政府组成部门的副职以及内设机构人员由各级政府以及所属部门按照法定权限予以任免。大部分的具体行政行为是否合法主要由人民法院通过行政诉讼的方式予以审查。依据《行政诉讼法》的规定，人民法院原则上只对具体行政行为的合法性进行审查，由此可见，大量的行政行为的合理性问题就交给了行政机关自行进行审查，行政内部监督的成效直接关系着公民合法权利的救济程度。从目前的监督关系看，《行政诉讼法》明显与行政内部监督，尤其是《行政复议法》之间欠缺法制上的配合。
（三）各监督类型对于行政违法或失当的处理
人大机关主要是通过审查与批准行政机关的工作报告，以及对人大机关的决议的执行情况的报告，对影响较大的事件组织专门调查等形式，人大机关监督的最大特点就是一般不直接纠正被监督行为，而是采取撤销人大机关认为有错的行为，责令行政机关自行进行纠错。这是为了避免权力之间的分工混乱，让各种权力按照自身的特点来运行。人民法院通过行政诉讼对于违法的具体行政行为通过确认判决、撤销判决、变更判决与履行判决的形式来确认违法事实，对违法的具体行政行为予以撤销，对行政处罚中显示公正的可以判决变更，对拒不履行或拖延履行法定职责的行政主体，可以判决责令其在规定的期限内履行法定职责。
国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（下文称《纲要》）中提出：要自觉接受人大监督和政协的民主监督，接受人民法院依照行政诉讼法规定对行政机关实施的监督。这是我国最高行政机关对全国各级行政机关提出的监督要求，即行政内部监督应与外部监督相协调，以外部监督与内部监督的配合来推进依法行政。而从该《纲要》的行文所透露的信息也表明，我国的现实权力格局中行政权处于比较优势地位。作为宪法所统领的对行政权力的制约体系而言，目前需要做的是加强人大机关监督的效力，提升人民法院通过行政诉讼对行政行为的审查范围与深度。
人大监督、司法监督与行政内部监督的衔接
（一）明确国家机关职能、职权的设定
对于行政监督的衔接，首先要做到法制的衔接，立法上要力尽完备，尤其是对于国家机关职能、职权的设定应当做到划分明确。《监督法》对于人大机关的监督程序进行了补充和完善，然而由于对于行政机关的立法授权过于宽泛，人大机关与行政机关之间的权力关系衔接不到位。人大本身的立法不够细致，导致在审查时难以确定监督标准。在立法中过多的受行政权力的影响，诸多法律是先由行政机关制定出草案来，这就导致行政除了自身立法之外还涉足人大的立法，这也是导致人大行使立法监督疲软的原因。我国大陆以成文法系为主，人民法院在进行行政诉讼时必须依靠成文法，人大机关的法律、地方性法规和国务院制定的行政法规是法院审案的当然依据，法院审案的效果如何首先依赖于这些法律、法规制定的完善程度。而最高人民法院制定的司法解释也需要向全国人大常委会备案，这也就是强调的国家法制统一的制度设计。