不动产财产权的保障内涵及其行政法制意蕴
[摘 要]保障不动产财产权能增进公民自由利用其财产的权利，也能极大释放出不动产所蕴含的巨大经济活力，提升其利用效率。基于社会公益需要，公民在享有不动产财产权时也负有相应的社会义务，但是当这种义务致使公民所遭受的损失形成特别牺牲时，国家应予公平补偿。在这个意义上，我国目前的行政法律制度应从法律保留原则、比例原则、公平补偿原则三方面进行完善，最大限度地实现社会的公平正义。
[关键词]不动产；财产权；保障机制；行政法制
自1982年宪法明确提出保护公民合法私有财产以来，①我国的私有财产权法律保护体系逐步确立，保护和尊重公民的私有财产已逐步成为社会共识。②然而近年来在不动产征收过程中野蛮拆迁与暴力反抗时有发生，不仅增加了社会的不稳定因素，同时也加大了社会的运行成本。
公民个体相对于公权力的弱势地位，使得强大的国家公权力在行使过程中也隐含着权力异化和扩张的可能性。本文将从公法的维度对不动产财产权所应有的保障内涵进行考量并藉此对完善我国行政法制进行探讨。
一、不动产财产权的意涵及其保障目的
（一）不动产财产权的意涵
财产权是指“具有经济利益的权利，可再分为债权、物权及无体财产权。”[1]由《担保法》第九十二条第一款可见，我国不动产的核心意义是土地和建筑物，因此笔者认为不动产财产权可定义为：可以直接支配的土地和建筑物等不动产，并享有其利益的权利，不以不动产所有权为限，还包括不动产定限物权和不动产债权，如土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、抵押权、不动产租赁权等。损害赔偿请求权和一般契约的对人请求权因不能直接支配不动产，不属于本文所讨论的不动产财产权范围。
（二）不动产财产权的保障目的
耶林认为，目的是法律的全部创造者，保护社会生活条件是法律的实质性目的。[2]基于此，笔者认为不动产财产权的保障目的有二：一是维护基本人权；二是促进社会稳定，降低社会运行风险。
追溯世界人权史，财产权一直被认为是与生命权、自由权并列的基本人权。西方古典政治哲学普遍认为，人类之所以从自然状态进入社会状态，组建政治社会，是为了避免自然状态中秩序的混乱，其最根本的目的就在于自我保全。“上帝植入人心的最初和最强烈的欲望，并非对别人的关切，甚至于不是对其自己子孙后代的关切，而是对自我保全的关切。因此，自我保全的欲求乃是一切政府和道德的唯一根源。”[3]在自我保全的强烈愿望的驱动下，保障不动产财产权是人权实现的必须。具有较高经济价值的不动产在很大程度上是公民最主要的财产，及生产活动和价值创造的物质基础，不动产财产权得不到保障的人将很难在现实世界中立足，宪法所赋予的任何其他权利也将无从实现。
不动产财产权的另一个保障目的是促进社会稳定，降低社会运行风险。从庞德的“社会控制”理念出发，在现代法治中，法律是基于市民社会共识的一种结构，是社会不同利益集团之间进行博弈以及妥协的前提和结果。在我国城市化进程的快速发展中，行政权力持续挤压私权的存续空间，公民的利益诉求被行政权力压制。行政权力的异化使得公民的不动产财产权极易受到行政征收权力的侵害，因此导致了反抗强拆事件层出不穷，激化了社会矛盾，加大了社会不稳定因素和运行风险。通过强化对不动产财产权的保障，一方面能阻却行政权力的滥用，另一方面把权利人的利益诉求纳入公共决策的视野，使其充分参与到利益的博弈与分配当中，能有效地减少因不动产征收或强拆事件带来的社会不稳定，缓和社会矛盾，降低社会运行风险。
二、不动产财产权的价值分析
不动产财产权的价值意味着作为客体的不动产对于作为主体的人的有用性，其价值可以从自由与经济效益两个方面进行剖析。
（一）不动产财产权与自由
自由和财产相互依赖。约翰·R·康芒斯认为：“财产本身的概念原来来自习惯法，它同时带有获得、使用和出卖物质性东西的天然自由权或习惯法规定的自由的意思。因此，财产不是力量，财产是自由。”[4]充分享有不动产财产权使得公民能享有不动产相关的权益，在一定的领域内延伸和扩展自己的人格属性，使行政权力的行使受到作用范围、法律程序的束缚。正是在这个意义上，公民得保有一定的自治领域，在这个领域内风能进，雨能进，但是公权力不能进。
（二）不动产财产权与经济效益
财产权制度有两个重要特征：排他性和可转让性。③
排他性意味着财产所有者对于权利之处分、收益、使用可以排除他人的侵害，确保其对财产的投资所得不被他人掠夺。权利人可以根据合理预期，放心地投资于其财产，并享有这些投入带来的收益。民无恒产则无恒心，财产权的排他性为权利人提供生产的诱因，激励其充分、有效地对财产加以利用。
可转让性使得财产可在市场交易中转移给更有效利用之人。“财产在市场中流转是实现财产价值和价值增值的过程，同时也是实现财产有效分配的重要途径。”[5]土地资源和建筑物具有稀缺性和不易移动的特点，极易形成自然独占。经济活动的开展总是需要土地和厂房，这使不动产在经济活动中具有基础性的作用，甚至在某种意义上来说是不可或缺的关键性因素。确立不动产财产权制度，厘清其中所蕴含的权利义务关系，能改善市场的非市场性基础，④使得不动产能够通过市场的合理配置得到更有效的利用，极大地释放出社会的投资热情与生产活力，为经济效率的提升提供了极大的可能性。
三、不动产财产权的保障原则
在近代个人自由主义法律思想的影响下，财产权具有相当优越之地位，与生命权等并列为基本人权，神圣不可侵犯。然而财产权的绝对保障使得人们为了自己的利益而不顾社会公共利益的现象丛生，产生诸如不平等、不自由、不合理等社会问题。随着团体主义兴起，财产权社会化的思想逐渐形成，“私有财产权乃由其原来所处绝对优势之地位，日渐没落，而开始强调其应负社会义务性。”不动产财产权的行使，不得妨碍社会秩序与公共利益。因此，20世纪至今，各国宪法不再将不动产财产权视为绝对不受侵犯的权利并赋予国家对不动产财产权进行规制的权力。我国宪法亦在第13条规定了与不动产财产权有关的社会义务条款。