浅析海事行政法
摘要:依法行政是依法治国、全面推进法治进程的核心内容,是建设服务性政府题中之意,是构建和谐社会的必然要求。全面推进依法行政、监管船舶安全、防止水域污染、保障通航安全是海事部门的神圣职责。本文从海事系统日常执法流程入手,探讨在实践中建设服务型政府的具体问题。
关键词:以人为本服务型政府安全管理
中图分类号:D912.1文献标识码:A
一、海事行政法要以人为本
在具体的海事行政活动中,管理和执法要以人为本,要将科学发展观深入贯彻落实到海事执法出发点、实践过程、内涵理念中。海事管理部门的行政权力来自于人民,必须服务于人民,接受人民的监督,必须以最广大人民的根本利益作为一切工作的根本出发点和落脚点。
如何在海事服务过程中体现以人为本,是所有海事人必须认真思考和努力践行的重要问题,以人文本、刚性执法、柔性管理是海事行政活动贯穿的重要理念。海事执法人员必须始终坚持人民的利益高于一切,牢固树立正确的世界观、人生观,以忘我的奉献精神服务于人民,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,时时刻刻把群众满意作为第一标准,使海事事业深深扎根人民心中。
海事执法人员应该掌握并能够熟练运用我国海事法律、法规、规章、规则以及相关国际公约外,还应具备海事监督管理能力,熟练运用航海、船舶、水运以及通信等方面的专业知识。
只有具备以上要求的海事执法人员才能在行政活动中树立海事部门的公信力和权威性,真正起到以人为本、执法为民的作用。
二、海事执法的刚性原则
从行政法学的角度来看,作为海事行政主体集合、维护和分配公共利益的活动,海事行政执法的刚性程度直接影响行政相对人的合法权益。任何不作为、乱作为都会给行政相对人的利益带来不同程度的损害。因此海事行政部门以及海事行政执法人员必须依法行政、受法律约束、依法律办事、对法律负责。而这恰好是建设服务型政府的必要条件,也是现代政府的一个基本特征。
近年来,我国先后推出《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国船舶登记条例》等一系列海事法律法规,海事管理部门引进了大量高素质专业人才,在推进依法行政、建设法治海事方面取得明显进展。在实际工作中,一些海事执法人员在依法行政方面还存在很大的差距:有法不依、执法不严、违法不究的问题尚未完全解决、有令不行、有禁不止等现象依然存在;特别是在船舶法定检验、船舶换证检验、船员适应性监督管理等技术性环节还比较突出。这些问题如果不得到尽快解决,就会严重影响海事管理部门的执行力和公信力。
为了提高行政效率,从立法技术的角度作出可供选择的措施以及上下浮动的幅度,以促使行政主体灵活机动、因人因时因地因事制宜作出卓有成效的行政决定,这是自由裁量权设定的价值所在。但是在海事行政执法实践中,有些工作人员或“唯上是从”,处罚不分青红皂白;或“唯下是从”,搞权钱交易。这些情况一方面降低了法律的执行力和海事主管机关的公信力,另一方面侵犯了行政相对人的合法权益。
要实现刚性执法,首先要进一步加强海事行政立法,对海事行政执法活动中的标准、程序、范围等方面进行尽可能全面的规范和完善。经过一系列的立法进程,我国在水上交通方面的行政执法活动基本已实现有法可依,但从基层执法者的长期工作实践经验来看,仍然存在着不同程度的问题。
要实现刚性执法,其次要加强海事执法队伍建设。加强海事执法队伍建设,必须提高海事执法人员的业务素质和行政素养。一方面,海事主管机关应加大对高素质人才的招聘与录用,保持海事执法队伍的活力;另一方面,应对在岗海事执法人员的业务知识进行定期考核,防止队伍业务能力的退化。
要实现刚性执法,最重要的是完善执法监督体制,杜绝行政执法活动中的不作为、乱作为乃至腐败现象。海事管理部门的权利来自于人民,是国家意志和人民利益的体现,必须为民所用。要实现公正、刚性的执法就必须加强对行政执法的监督,建立行政执法责任制,切实实行错案责任追究制度,保持海事执法队伍的纯洁性和高效性。
三、海事执法过程中的柔性管理
严格的刚性执法能保证相关法律法规的权威和公信力,使相关法律、法规、规章和技术标准得到最大程度的贯彻执行,从而有效地保证了水上生命财产安全。在实际执法过程中,由于种种原因,行政主体和行政相对人之间存在着一定程度的矛盾。这些矛盾如果得不到及时有效的解决,将会增减执法的难度,严重时甚至会引发群体事件。作为行政主管机关,我们不少部门一提到事故就沉不住气,首先想到的是如何去禁止,这个不准,那个不许,认为这就是加强管理、对百姓负责了。这种做法是不正确的。禁令一下,许多企业受牵连,给社会、企业和生产力的发展都带来损失。另外,禁止、取缔这种集体惩罚的行政管理方式,可能还酝酿着更大的潜在危险。由于种种原因,许多企业和个人会在禁令下铤而走险,如此下去安全隐患往往更大、更多,事故发生的数量和频率也会大幅度增加。实际上,有些事情光靠禁止是不行的,必须通过市场的调节、价格杠杆作用和科学的管理方式,用柔性手段去解决会更有效。
海事行政处罚的目的不在于惩罚,而在于通过这种行政手段达到教育的目的,使相对人严格遵守相关的法律、法规、规章以及技术标准,从而发到改善水上交通环境的目的。除了注意工作态度、改善工作方式外,海事行政执法人员还可以在海事行政执法过程中运用自有裁量权,以柔性手段达到管理、教育的目的,从根本上改善水上交通环境。
在海事行政相对人中存在着许多弱势群体。这里讲的弱势群体,是指当前水运行业内部处于不利地位的个体集合。具有以下特征:生产力水平不高、掌握信息少、抵御风险能力不足、人员素质不高。这一群体广泛存在于基层海事行政执法活动中,主要为:乡镇运输船舶,主要存在船舶分散、流动面广、船舶质量差、船员素质差、船舶技术标准参差不齐等特点,时常造成水上交通事故发生,成为安全管理工作的一大难题;个体或合作制单船(船公司),这些船主要是由集体改由个体经营,或几个股东合伙造、购船,为了降低成本、尽早还贷或者盈利,往往购买或租赁技术状况较差的二手船,铤而走险,违规超载,违章航行;一部分“三无船”,这些船游离于法律边缘,以农用船、小渔船为主。
造成弱势群体脱离于主流市场的原因很多,既有群体本身的主观原因,如传统的小农意识、忽视自身价值、文化水平不高和市场意识淡薄等等。从海事管理角度讲,影响甚至能够左右其发展的因素主要是政策上缺位、管理思想错位、操作不够到位。对于这种弱势群体,海事行政管理中的柔性手段显得格外重要,工总中应该注意交流方法、讲究方法,尽量避免正面冲突和矛盾。
四、结语
海事行政执法规范化建设是一项长期而艰巨的任务,海事行政执法工作任重而道远。作为海事行政工作人员,要做好执法这项工作,必须全面考虑同行要素,认真研究制度规范,科学实施相关法规。这样才能维护国家法律法规的尊严与执行力,主管机关的权威和公信力,保证良好的水上通航环境,为船舶航行安全保驾护航。□
(作者单位:武汉海事局)
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