行政判决的溢外效力：理论逻辑与制度建构
摘要：行政判决的效力范围是行政判决效力理论和实践的关键。行政判决的效力具有个案效力和溢外效力的双重性，溢外效力是由个案效力而衍生出来的效力，具有次生性、外围性、辐射性和普遍性等特征，具体形式有反射效力、规范拘束力和参照效力。行政判决的溢外效力可以提高司法的公信力、推动行政法治的实现、促进行政法的发展，目前我国应该完善指导性行政案例制度、建立溢外效力的适用制度和健全司法公开制度。
关键词：行政判决；溢外效力；效力范围；行政法治；法安定性
中图分类号：D9121文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0088-06
传统司法权大多是裁断权，法院在形式法治的框架内依法裁判，行政诉讼的主要功能是解决行政纠纷。随着行政权的不断扩张，行政法治逐步转向实质法治，现代的司法则逐步侧重于制约行政权力、维护行政法秩序。例如有些行政案件具有全国性，有些则涉及制度的构建，行政判决不仅要考虑个案的公正，更要对其进行制度性效应的考量。因此，行政诉讼理论需要重构，行政诉讼制度亦需要重新检视，并在行政诉讼的实践中不断修正。近年来，同一或相似的行政案件不断出现在媒体上，例如，招生就业歧视案①以及学生与学校的纠纷案②。目前，行政判决的效力仅能羁束个案，有些案件虽具有同一性，但判决的结果相差甚远，有的甚至截然相反，对其他行政主体处理同类事项也没有约束力，这在一定程度上破坏了法律的统一性。现有行政判决的效力制度大多是对民事判决的借鉴，缺乏系统性和自足性研究，而行政诉讼不同于民事诉讼，行政诉讼的法律渊源、审判体制和判决效力等方面都有一定的独特性，具有一定的客观性，主要目的在于保证行政行为的合法性。因此，必须对行政判决的效力进行理论的重释和制度的建构，而对行政判决的效力研究的首要任务是界定行政判决的效力范围，在此基础上才能建构起适应当代中国行政法治发展需求的行政判决的效力体系。
一、行政判决溢外效力的理论界说
（一）行政判决效力的双重性
目前，学界对行政判决效力的内涵和外延的界定纷繁复杂。一般来说，行政判决的效力主要包括以下三种。一是既判力。它分为形式既判力和实质既判力：前者是指一旦行政判决经过作成、宣示和送达，法院受其约束，不依法定程序不能对其进行变更，不能以非法定救济渠道废弃原判决；后者是指即使在其他诉讼程序上也必须以现有的裁判内容为准则。如果任何主体都可以对该行政判决改变，纠纷永远得不到解决，司法权将变得可有可无，行政法秩序将失去司法的防线[1]。因此，既判力针对个案的判决结果，是一种确定力和不可变更力。二是形成力。行政判决的形成力的内涵和外延不同于民事判决的形成力，不仅包括使原有法律关系变动、消灭或产生新的法律关系的效力，还包括“法律效力”。更确切地说，形成力是指行政判决作成具有法律效力的内容，主要包括变更、消灭和产生法律关系、填补法律漏洞、法律冲突选择和不确定概念的具体化③。因此，形成力的主要功能是基于对个案形成明示或默示的法律规范。三是执行力。它主要指当事人对具有判决内容的实现力和行为的拘束力。行政判决是国家审判权力的表达，当事人必须受到该判决内容的拘束，其他行政主体在对类似事项处理时也必须受该判决的羁束，不得作出与此判决相背的行政行为。因此，执行力主要是对相关主体行为的框范，任何主体在行为上应该遵循而不能逾越判决。
行政判决是法院就行政案件经过审理所形成的法律判断，自然对个案具有约束力，相关的法院和当事人必须遵循既有的判决，非经正当程序不得改变行政行为的判决。如《行政诉讼法》第65条规定：“当事人必须履行人民法院发生效力的判决、裁定。”然而，行政判决不同于民事判决，其涉案诉讼标的具有一定的公共性，行政诉讼具有制约行政权和维护行政法秩序等功能，行政判决的效力除了个案效力外，还应该具有溢外效力。这里的“溢外”主要是对个案来说的，是一种超出个案的普遍化的效力。以既判力和形成力为例，行政判决的既判力不仅要求涉案的主体不能随意改变，同时其他主体也必须受其约束，不能改变判决内容。最高人民法院2007年颁布的《关于加强和改进行政审判工作的通知》第20条明确指出：“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或同一法律问题做出不同裁判。”而对类似事项具有溢外效力主要体现在形成力上。行政法是协调公共利益和个人利益的法，其本身具有一定的模糊性和不确定性，需要在司法实践中对其具体化，法院在审理时已经对其进行了类似的具体化，在后案中没有特别的理由需要按照该判决所确立的标准进行。因此，行政判决的效力具有双重性，不仅对个案和涉案的法院和当事人具有约束力，同时对其他主体和类似的事项具有一定的拘束力或影响力。
（二）行政判决溢外效力的机理
行政判决的溢外效力是指行政判决对个案外的其他相似的主体和事项具有一定的约束力或影响力。行政判决的溢外效力和行政判决的个案效力具有一定的区别。行政判决的个案效力实质上是法律上的约束力，是一种规范性的拘束力，也是一种“强效力”，是行政判决的自在或内在的法秩序维护功能。然而，行政判决的溢外效力是对个案的超越，只是行政判决的外在功能，并不是一种原生性的效力，是一种“弱效力”。因此，行政判决的溢外效力只是由个案而衍生出来的效力，具有次生性、外围性、辐射性和普遍性。行政判决溢外效力的主观范围、客观范围和时间范围等需要区别对待，有的是法律上的约束力，如既判力和部分形成力与执行力。但大部分形成力和执行力则有时只是一种事实上的导向力或影响力，只是基于法律的统一性、诚信原则和司法的权威等对行政判决所确定的法律遵循。这种效力虽然比较弱，但是法律的具体化，可以说是“再立法化”。然而，虽然行政判决具有一定的溢外效力，但并不是作为判例法，因此并不是法律渊源。行政判决的溢外效力并不是指行政判决具有立法权，其目的不在立法，而在统一法律的适用，只是在客观上起到一种立法的功能，这只能说是一种附随的效果。行政判决的溢外效力对法院来说是基于司法公信力和权威的考虑，而对行政机关的约束则是基于司法审查权的最终裁断，其他行政主体进行同一事项应以前判决确定的依据为准，否则进入司法则面临着前诉一样的判断，这客观上对行政机关产生了一种逆向的效力。行政判决对某类行政行为最终定性，是行政法规范的具体化，对行政机关的未来行为具有提醒、警示和促使其反省的作用。