摘要：行政应急过程中的责任具有多元性。各责任主体都必须担当起应该承担的责任，且应该分工明确、各司其职、协调配合。行政应急过程中，在权力与权利的关系上虽然权力可以克减公民的权利，但是必须遵循法治行政原则、基本人权保障原则、比例原则、政府主导原则。行政应急责任体系的模式选择应当采取以政府主导为主，市场调节为辅。同时应当通过法律层面的程序规范与符合地方性需求的地方性规范的有机统一来实现行政应急责任的体系化，进而符合法治的要求。
关键词：突发公共卫生事件；行政应急；责任；体系化
作者简介： 霍增辉（1967—），男，河北邢台人，中国人民大学宪法学与行政法学专业博士研究生，从事行政法学研究。
中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1000-7504（2009）03-0082-06收稿日期：2008-07-22
社会生活中经常发生一些非常态现象，比如非典、瘟疫，等等。当发生这些突发事件时，政府等主体必定要采取相应的措施来应对突发事件，从而减轻乃至消除突发事件所带来的危害。国家行政机关行使应急职权以控制和消除突发公共事件的制度，在行政法上被称为行政应急。所谓行政应急是指“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”［1］（P29）。在行政应急过程中，法律责任的落实是应付行政应急的根本保证。因此，对于行政应急责任主体的探讨具有重要的意义。由于突发事件发生后，其涉及社会生活的各个方面，因此社会的各个主体都有一定的责任去应对突发事件。本文拟以突发公共卫生事件为例对行政应急的责任进行分析，来探讨行政应急责任的体系化问题。
一、行政应急责任主体的确定及其关系定位
（一）行政应急责任主体的确定
在行政应急法律关系中，行政应急责任主体的确立是首要的任务。在法理上，所谓责任是指“由违法行为所引起的法律后果”［2］（P121）。当发生了突发公共卫生事件等行政应急情形后，必须要明确行政应急的责任，从而有效应对行政应急。行政应急的首要责任主体是政府，但是，从体系化的观点来看，行政应急责任的主体具有多元性特征，而不是仅仅限于政府等部分的应急责任。
1. 政府的应急责任。行政职权的享有意味着行政责任的承担。行政主体的行政责任是由法律规定的，任何行政机关都不能推卸、转移责任。在突发事件应对过程中，政府是责任承担的第一主体。由于政府享有公权力，因此政府需要利用公权力调动社会资源来应对突发事件。政府的应急责任主要表现在两个方面：一是自身处理突发事件的应急责任；二是调动其他社会主体来应对突发事件的责任。如果政府不履行其应该履行的职责，比如未积极进行应急预防、应急处置、应急安置等工作，则也须承担相应的法律责任［3］。
2. 公民的应急责任。在发生突发公共卫生事件后，个人也要承担相应的社会责任。公民一方面要积极配合政府做好突发事件应对中的各项工作，另一方面公民在突发事件应对过程中有约束自己的责任，不能盲目行为而扩大突发事件所带来的危害，否则将可能触犯刑法而承担相应的刑事责任。
3. 专业卫生部门的应急责任。发生突发公共卫生事件后，卫生部门对于各种卫生疾病的预防与控制具有专业性，其他相关部门并不能胜任卫生技术调查、处理、控制等专业性工作。卫生行政主管部门此时则具有一种特殊的行政授权，可以自行负责突发事件的调查、确证、处置、控制和评价等工作，这也是由卫生部门具有的专业性所决定的。政府部门可以对各类应对突发事件需要的医疗机构及其医疗资源进行征用，医疗机构必须配合与服从，并提供符合要求的、最优质的医疗服务。
4. 媒体的应急责任。突发公共卫生事件中，舆论监督等媒体部门也应承担相应的应急责任。根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定，国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息；必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。由此可以看出，除非经过特别授权，其他任何部门包括新闻机构等都无权发布突发事件应对中的相关信息。同样，经过授权发布信息的新闻机构必须准确、及时、全面地发布相关信息，不得延误。
5. 其他社会主体的应急责任。突发事件应对的责任是多元的。以上分析的突发公共卫生事件中，政府、公民、专业卫生部门、新闻媒体等主体须在突发事件应对中担负一定的责任。但这并不表明此外的其他主体在突发事件应对中不担负相应的责任。由于立法者自身的有限理性以及立法上社会环境的限制，法律规范自身具有不可穷尽调整的缺陷，其不可能对所有社会主体的法律责任均进行详细的规定。然而即使相关的法律、法规等规范没有规定部分社会主体的应急责任，这并不表明这部分社会主体无须承担任何责任。在突发事件应对中，社会上的任何单位、组织、个人都有相应的应急责任。
（二）行政应急责任主体的关系定位
在突发事件中的行政应急责任主体具有多元性的特征，因此，在应对突发事件时，必须处理好各个责任主体之间的关系，将责任主体之间的关系明确化、法定化，才能有效地应对突发事件，不会因为各个责任主体之间因界限不明而责任不清。笔者认为，突发事件应对中各责任主体必须做到以下几点：
1. 各行政应急主体应该在职权上进行明确分工，各司其职。在现代行政法治理念下，行政权力之间的分工与制衡是限制行政权趋于腐化的根本路径之一。权力分立与权力制衡原则起源于洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家对权力专制的畏惧，尤其是孟德斯鸠的经典论述为后世的权力分立与权力制衡理论直接提供了蓝本［4］（P156）。权力分立与权力制衡的目的是为了防止权力的专横，以希望在权力的互相制约和互相牵制中达到控制权力、保障权利的目的。在社会化、全球化的影响下，不同国家权力之间要分立制衡，而且在行政权内部也要分工制衡。具体到行政应急，行政权内部也存在着诸多的分工合作。行政应急的分工首先主要针对公权力主体，也即政府的相关职能部门必须进行必要的职能分工，否则便会出现混乱应急而不知所措。例如，《突发公共卫生事件应急条例》对各级政府、各级政府的卫生主管部门等责任主体进行了一定的分工。在法律规范已经分工的情况下，各类责任主体的首先职责是完成分工范围内的事项。在分工的前提下，各个职能部门便有了自己的专业领域，如卫生部门在卫生技术等领域属于专业领域，其他部门不能予以胜任。
2. 各应急主体应该相互配合，统一协助。行政职权虽然由于法律明确的规定而具有了各自的权力分工与职权界限，但是这并不意味着各个行政职权之间是互相割裂和隔离的。事实上，行政机关之间的各个职权虽然职能不同，但是其共同目的却都是为了维护行政法治秩序的存在和发展，因此，各行政主体之间的职责是互相配合、统一协助关系。具体到行政应急法律关系中，虽然各个责任主体可以独自完成一定范围内的应急任务，然而在现代社会专业化分工的背景下，应急任务的完成大多数情况下都是依靠各个独立主体相互之间的配合予以完成的［5］。在中国目前各个部门各自为政、部门分割比较严重的情况下，要高度重视危机管理体系的部门协调配合问题。当然进行职能分工不可能涉及社会生活的各个领域、各个方面。对于职能分工后留下的漏洞，则需要权力主体进行统一调配方能填补空缺。同样，虽然各个责任主体在应对突发事件过程中需要互相配合，然而配合并非完全在常态下进行。当配合过程中产生冲突乃至通过内部途径无法解决时，则必定要由权力主体来进行统一调配。这样才能有效应对突发事件。因此，在单个责任主体通过分工、协调等途径无法胜任任务时，各个责任主体需要在权力主体的安排下进行统一调配，最优化各个责任主体的职责分工。就整体而言，主体间的关系可图示如下：
