论行政滥用职权的司法审查
摘要行政滥用职权是法院作出撤销判决的法定理由,但由于滥用职权系不确定法律概念且实践中并无统一的审查标准,法院往往更愿意寻求其他更具操作性的规范作为裁判依据。准确把握行政滥用职权的性质,确立明确的司法审查标准,对于防范、纠正行政滥用职权及维护行政相对人利益具有重要意义。
关键词滥用职权 自由裁量权 司法审查 证明责任
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-145-02
一、行政滥用职权的边界
《行政诉讼法》第54条第二项规定“具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:1、主要证据不足的;2、适用法律、法规错误的;3、违反法定程序的;4、超越职权的;5、滥用职权的。”
虽然同样作为撤销事由,但相比其他四类撤销理由,法院以滥用职权为理由作出撤销判决的情况极少。究其原因,笔者认为,这与滥用职权概念本身密切相关。滥用职权是一个不确定性法律概念,从而导致法院在判定是否构成滥用职权时颇感为难,因此有必要首先检讨滥用职权的含义。
(一)不同语境下的“滥用职权”
行政滥用职权概念本身就是一个极其复杂的问题,至今仍有很大争议。笔者认为,在把握行政滥用职权这一概念的时候,有必要将《行政诉讼法》中的“滥用职权”与一般行政法中的“滥用职权”区分。换言之,行政诉讼法意义上的和一般行政管理法律法规意义上的“滥用职权”并不相同。
根据《行政诉讼法》的编排体系及相关规定的逻辑关系,笔者比较认同在行政诉讼法的意义上,“行政滥用职权,即滥用行政自由裁量权”的观点。即《行政诉讼法》所称的“滥用职权”是在自由裁量权限范围内由于不正当行使行政权力而造成的行政违法行为。
笔者认为,行政管理法律法规中的“滥用职权”的含义远较行政诉讼法意义上的“滥用职权”的含义宽泛。根据相关条款设置看,行政管理法律法规中的滥用职权基本上可以视为是与行政违法等同的概念。它既包括对法律赋予的行政职权的不规范行使也包括行政权的越权行使。在逻辑上,行政管理法律法规中的滥用职权对应了《行政诉讼法》第54条所涉及的主要证据不足、适法错误、违反法定程序、超越职权及滥用职权等多种违法情形。因此,如果不区分具体语境将行政管理法律法规中的“滥用职权”与行政诉讼中的“滥用职权”相对应,将不可避免的发生认识错位并给司法实践造成困境。
(二)司法视野下的“滥用职权”
我国不实行三权分立制度,但是宪法意义上,司法权与行政权的界限依然十分明晰。1989年《行政诉讼法》的颁布,标志着我国正式建立了行政司法审查制度。就行政滥用职权而言,笔者认为,如前文所述,行政管理法律法规意义上的滥用职权泛指行政机关在履行行政管理职能过程中的一切违法行为。但是,如果从行政管理法律法规的角度来研究滥用职权,那么讨论对象就成了行政违法行为,势必偏离本文的主旨。在区分了不同语境下的行政滥用职权含义后,本文将回归讨论行政诉讼意义上的滥用职权。
行政诉讼意义上的滥用职权,限于自由裁量权范围内。所谓自由裁量,指在法律不可能对所有行政行为都作出详细规定而仅作出原则性规定时,给予行政机关在作出行政行为时选择的余地。自由裁量是历史发展的结果。在“无法律便无行政”的法治国时期,基本上没有自由裁量的余地。随着福利国家的建立,政府职能逐渐扩大,“无法律便无行政”的原则已经难以适应时代需要,自由裁量行为开始获得认可。发展至今,自由裁量权在行政法中的地位日趋重要,如伯纳德·施瓦茨所说“自由裁量权是行政法的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法,那它是什么呢?”
自由裁量权的行政法地位决定了滥用职权司法审查的必要性,而自由裁量权的发展历史则为确立司法审查的标准指明方向。一般情况下,滥用职权表现在以下方面:(1)因受不正当的动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益;(2)不相关的考虑;(3)任意无常,违反同一性和平等性;(4)违背客观性;(5)不正当的迟延或不作为。这五种情形基本上勾勒出自由裁量权行使的边界,亦即触及行政滥用职权的边界。
二、行政滥用职权的构成要件
自1906年德国学者贝林提出构成要件理论以来至今已有100余年。几经变迁,构成要件概念已经逾越了刑法学的范畴,成为其他部门法学借鉴的对象。在滥用职权司法审查中引入构成要件理论,对于规范司法审查、推动行政法理论发展具有强烈现实意义。
(一)引入构成要件理论的必要性
首先,虽然宪法层面上行政权与司法权泾渭分明,包括行政机关在内的任何单位及个人不得干涉司法权的正当运行,但是当下的体制并不能有效维护司法权的独立行使。尤其是行政机关在自由裁量范围内作出行政行为被法院以滥用职权进行司法审查时,“特别容易引起行政机关的指责,并通过现有体制上的缺陷向法院施加种种压力。这种指责和压力很有可能成为影响该法官今后升迁的重要因素,因此,一般法官不会轻易使用这样的司法审查标准。”
其次,自1989年《行政诉讼法》颁布以来已经21年,至今学者还在“滥用职权”的界定上争执不下,这至少反映出学界在滥用职权方面研究的深度不够。司法审查中较少采用“滥用职权”为理由作出判决,其缘由除了现实原因外,理论的不成熟或许是更为根本的原因。
引入构成要件理论,改造和充实当前滥用职权的相关理论,形成判定滥用职权的要件体系,无论是对行政法理论的促进还是司法实践的推动都不无裨益。而且在既成、规范的构成要件体系下,行政机关也愿意体面地接受是否滥用职权的司法审查。
(二)行政滥用职权的构成要件
“滥用职权”司法审查是立足于纯客观的要件还是同时也包括主观要件呢?笔者认为,滥用职权的构成要件作为判断滥用职权的架构,是滥用职权内在含义的衍生,本质上由滥用职权本身所决定。不同于对一般行政行为的审查,滥用职权司法审查属于一种有限度的审查,因此在滥用职权司法审查中体察行政机关的主观因素实属必要。换言之,由于自由裁量权的行使都存在“合法”的外衣,仅从外观上无法判断职权是否被滥用;只有行政机关在主观上同时具备了不法的目的、动机、利益或者不诚信、不道德的考虑时,判定滥用职权方为合适。因此在建构滥用职权要件体系时,应当坚持主客观相统一的架构体系。
前文对滥用职权的五种表现作了概括,以下试从主客观要件方面对五种表现进行具体分析:
1.因受不正当的动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益。动机和目的属于主观范畴。行政机关受不正当的动机和目的支配致使行为背离法定目的和利益,是为主观过错及行政行为超越自由裁量的范围。
2.不相关的考虑。行政机关作出行政行为前应当考虑哪些因素或对哪些因素不予考虑,需结合个案进行评判,即“裁量主要服务于个案正当性”。不管行政机关作出何种考虑,“不相关的考虑”都体现为主观过错。判断行政机关在行使自由裁量权时是否存在不相关的考虑,可以通过说明理由制度证实。如果说明理由显示出行政机关对应当考虑的因素没有考虑,或者对不应当考虑的因素进行了考虑,并以此为基础作出了行政行为,认定行政滥用职权应无疑义。
3.任意无常,违反同一性和平等性。相同情况相同对待是法律平等精神的必然要求。法律要求行政机关作出行政行为时必须遵守理性,排除非理性因素。面对相同情况,行政机关作出任意多变、反复无度的行政行为,可以推定为出于不诚实的意图。