主体功能区差别化土地政策建设的思考与建议
[摘要]主体功能区差别化土地政策是基于对我国经济增长方式、过去土地政策的反思，为破解发展经济与保护土地资源的矛盾而提出来的。不同类型主体功能区差别化土地政策主要体现在土地政策目标、优先用地标准、耕地占补平衡标准、新增建设用地来源与供给、土地征用补偿标准不同等方面。为推动主体功能区差别化土地政策建设，需要完善我国现有土地法律框架、清理现有土地政策、改革土地政策决策管理机构。
[关键词]主体功能区；差别化土地政策；土地管理
[中图分类号]F301．0 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2008)12-0105-04
一、引言
我国“十一五”规划纲要明确将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并指出要制定分类管理的区域政策。其中，对分类指导的土地政策规定是：要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制。在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。主体功能区差别化分类指导性土地政策的提出，主要是基于对我国国情的判断和对过去土地政策的反思。长期以来，粗放型经济增长方式下，我国资源、环境的约束问题越来越严重，保护土地资源与发展经济的矛盾日益突出，过去一刀切的土地政策负面影响越来越明显。
日前国内对主体功能区差别化土地政策的研究还停留在政策号召上。曾培炎副总理(2008)指出，要健全和完善国土规划体系，研究主体功能区分类管理的土地政策。杨伟民(2008)指出，要树立人、地挂钩的理念，实行差别化的土地利用政策。确保耕地占补平衡，保障粮食安全；增加林地、水系、湿地等绿色生态用地；适应城市化大趋势，促进经济发展和人民生活改善。对于如何制定、实施主体功能区差别化土地政策，学术界的研究相当少。本文在分析不同类型主体功能区土地政策的差异与共同特点的基础上，提出主体功能区差别化土地政策建设的具体措施。
二、不同类型主体功能区土地政策的主要差别
由于国家在设定主体功能区时，就考虑了不同类型主体功能区的定位与发展目标，因此，不同类型主体功能区的土地政策亦有所差别。
(一)政策目标不同
优化开发区由于是国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，其经济总量已经较大，形成了较为完整的产业体系和产业集聚，在未来的发展过程中要更加注重经济增长的方式、质量与效益。因此，优化开发区的土地政策重点在促进土地的集约利用，通过土地的集约利用，推动经济增长方式由粗放型到集约型的转变。优化开发区要充分发挥土地政策的约束和导向功能，引导地方发展适应优化开发区未来发展需要的产业，将一些资源能源消耗大、占地空间大的产业向重点开发区转移，腾出城市、产业发展所需要的土地空间。重点开发区南于是属于未来有较大发展潜力的地区，其已经具备了一定的经济规模，有一定的产业基础，未来发展的重点是实现经济规模由量到质的转变。因此，其土地政策的重点是在政策和资源环境许可的范围内，在集约利用土地的前提下，提供更多的新增建设用地，促进相关产业的发展，从而进一步提高经济总量，加快发展的步伐。限制开发区和禁止开发区的主要目标是保护生态环境，促进可持续发展。土地政策的目标相对应的就是保护各种类型的土地资源，防止、杜绝一切破坏性开发。
(二)优先用地的标准不同
对于优化开发区，要制定高于国家平均标准的土地利用要求，并在充分了解各个优化开发区产业现有用地状况和产业特点的基础上，对工商业项目用地的投资强度、容积率和建筑系数、土地产出效益和用地结构等指标制定出具体可行的标准。对于重点开发区，可以适当增加新的用地指标。为了促进重点开发区的快速发展，可以在现行按省级行政区下达土地计划的基础上，增设国家重点开发区域建设用地计划，并由中央政府单独下达，但其建设用地规模的增加要与吸纳外地人口的规模挂钩。重点开发区优先用地首先应该是满足工业园区项目的用地，引导产业向园区集聚；其次是与当地产业发展紧密联系的一些项目用地，包括高新技术项目用地、弥补产业链环节中产业缺失项目用地、能够充分利用当地资源的产业项目用地和能够增加更多当地就业机会的产业项目用地。限制开发区的优先用地应该更多地考虑基础设施建设用地、公共服务设施用地以及特色产业发展项目用地。禁止开发区优先用地主要是在资源环境的可承受范围内，适当对一些旅游产业及基础设施提供建设用地。
(三)耕地占补平衡的标准不同
优化开发区要严格控制擅自将农用地转为建设用地，农用地转为建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地专用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农村集体土地进行非农建设，擅自扩大建设用地规模。优化开发区域要在主体功能区范围内实现耕地占补平衡。优化开发区域的建设用地指标、建设用地计划要与基本农田保护、耕地保有量指标相衔接。重点开发区可以适当放宽耕地占补平衡的标准。可以采取耕地区域内异地置换、耕地指标区域内异地转让等方式，实现耕地数量和质量的相对稳定。对重点开发区域还可以探索施行对土地管理计划指标的弹性控制管理，如提高指标分解管理年限，按两年或更长年限来进行管理；扩大调配土地利用指标的范围。限制开发区和禁止开发区要严格限制耕地改变用途。
(四)新增建设用地来源与供给不同
不同类型主体功能区新增建设用地的来源和供给方向应该有所不同。优化开发区新增建设用地的来源应该主要是通过对老城区的改造、旧工厂厂房、居住区拆迁等方式将一些存量土地盘活。由于优化开发区土地整理的成本普遍比较高，在成本收益合适的情况下，也鼓励通过土地整理获取一些新增建设用地指标，但主要应该通过结构调整和空间调整来做到优化开发区建设用地总量不增加(李清，2007)。优化开发区可以适当增加高新技术产业、自主创新产业以及现代服务业的用地供给，以推动产业结构的高级化。重点开发区新增建设用地的主要来源应该是土地整理和存量土地的开发。重点开发区土地整理的成本相对较小，土地整理空间很大，通过土地整理，能够获得较多的新增建设用地指标。另外，重点开发区内有许多国有企业处于倒闭状态，通过盘活这些企业能够获得大量土地。重点开发区新增建设用地的供给要优先考虑向高新技术、现代制造业、资金密集型产业的供地，对于一些仍有比较优势的传统产业、劳动密集型产业也可以根据具体情况和实际需要供应土地。限制开发区新增建设用地