土地收益权质押：一个虚幻的担保
摘要：为缓解融资困境，各地都在探索农村金融的新模式，吉林省开展的“土地收益权质押”就是其中之一。它是指在不改变现行土地承包经营制度和土地农业用途的前提下，以土地的未来收益作为担保财产，为农户贷款提供担保的模式，该模式有“利于融资”与“避免失地”的双重优势。然而，通过仔细分析可以发现，吉林模式中的“土地收益权质押”名不副实，其实质是土地承包经营权的让与担保，存在诸多的法律弊端。而由于土地与公路等公共基础设施在“自动产生收益”这一属性上存在区别，所以无法通过借鉴“公路收费权质押”的制度经验来构建土地收益权质押。此外，利用土地未来的经营收益质押贷款的思路也不可行，理由是：经营收益由土地价值与劳动价值共同构成，而劳動价值无法登记，从而不具有优先效力;而且这种方式使得清偿能力取决于债务人自身，不符合特别担保之属性。在尚未放活经营权之前，以土地承租权担保贷款的构想较为可行，但须建立配套的登记制度。
关键词：土地收益权;让与担保;收费权;质押;未来收益
中图分类号：F301.0;D912.3文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）06-0066-09
收稿日期：20180610DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.09
基金项目：山西省社科联重点课题研究项目（SSKLZDKT2017122）
作者简介：赵申豪（1992-），男，北京大学法学院博士研究生，主要研究方向为土地法与物权法。
“三农”问题的解决需要强大的资金支持，除政府加大对农业的财政投入外，更需要依靠金融市场的力量。然而，由于农业经营者可以提供且能够为资金提供者接受的担保财产不足，我国农业长期以来与资金市场呈绝缘状态[1]。土地承包经营权抵押的限制是导致该现象的主因，为了突破这一制约农业经济的瓶颈，2014年中央颁布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出了“三权分置”的改革构想，强调“放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”但是，土地经营权尚未被法律正式确认，为缓解融资困境，各地都在积极探索农村金融的新模式，2012年吉林省开展的“土地收益保证贷款”正是其中之一。
土地收益担保贷款（下文简称为“土地收益权担保”）是指在不改变现行农村土地承包经营制度和土地用途的前提下，以土地的未来收益作为担保财产，为农户贷款提供担保的模式[2]。该模式优势在于，它合理规避了《物权法》与《农村土地承包法》关于土地承包经营权抵押的法律限制[3]，且一旦债务届期未能清偿，担保权人也仅能就土地收益权优先受偿，避免了失地风险。因此，这一举措被誉为“一项稳定而兼具突破性意义的`破冰之举”[4]。
诚然，土地收益权（土地收益权、土地未来收益权、土地上的未来收益这几个概念会视具体语境分别使用，但表达一个意思）担保确实可以实现融资与防止失地的双重目标，但评价一种融资模式的优劣，不仅应从债务人的角度着眼，也应考虑债权人利益。对金融机构而言，土地收益权担保能否充分保障其债权呢？此外，土地收益权是何种性质的权利？在它上面可否设置担保物权以及设置何种担保物权？这种担保可否纳入既有的担保物权体系予以调整？如此种种，都是有待解决的问题。本文拟就这些问题一抒管见，以期对实践有所裨益。
一、吉林模式：名实不副的土地收益权担保
吉林省于2012年开展“土地收益权担保”试点，其基本做法是，农户（借款人）将一部分土地承包经营权流转给具有农业经营能力的物权融资公司，并用该部分土地承包经营权的预期收益作为还款担保，同时物权融资公司向金融机构出具承担连带保证责任的书面承诺，金融机构向借款人提供贷款参见《吉林省土地收益保证贷款试点暂行办法》第2条。。由此可见，吉林试点实际采用了一种“担保+反担保”的模式，先由物权融资公司为借款人向金融机构提供保证，再由借款人以土地承包经营权的预期收益向物权融资公司提供反担保。然而，通过仔细分析会发现，吉林模式的交易结构与其制度初衷间存在一定冲突。
（一）条文之间存在抵牾
《吉林省土地收益保证贷款试点暂行办法》（下文简称为《吉林办法》）第2条规定，借款人应将土地承包经营权流转给物权融资公司;但第12条却规定，债务履行期内，土地仍由借款人继续经营。这不由令人疑惑，既然物权融资公司已经受让了土地承包经营权，何以借款人有权继续经营土地？对此，有学者认为这实际上是利用土地承包经营权设定了让与担保，借款人将土地承包经营权转让给物权融资公司，后者再将土地承包经营权出租给借款人，物权融资公司基于财产的物权性分离来担保债务，而借款人基于债权关系使用土地[5]。然而，如果支持该观点，就相当于否认了“吉林模式是土地收益权担保”，因为让与担保本就是“以移转担保财产的归属为形式，从而债权到期不能实现时，债权人可以在该业已由其取得的财产上获得优先受偿的交易方式”[6]。换言之，既然借款人已将土地承包经营权转让了，那就不可能再以土地上的收益权设定担保。
（二）物权融资公司不是土地承包经营权适格的受让方
《吉林办法》第2条规定“将一部分土地承包经营权流转给具有农业经营能力的物权融资公司”。而根据《农村土地承包法》第41条，通过家庭承包取得的土地承包经营权的转让须符合下列条件： 转让人有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经过发包人同意，受让人是从事农业生产的其他农户。前两个条件理论上可以满足，但是物权融资公司显然不是农户，尽管《吉林办法》强调物权融资公司须具有“种植能力”，但这不代表它是从事农业生产的主体。况且，从《吉林办法》第12条该条规定：“债务履行期内，土地仍由借款人继续经营。如发生借款人不能按期偿还借款的情形，农业发展公司可以通过公开竞价的方式另行征集承包人，用转包收益偿还借款本息。”看，不论是债务履行期内或者履行期届满而债务人未能清偿时，土地都交由他人使用，而物权融资公司未实际从事农业生产。