欧美金融监管的最新发展及其启示
摘 要：金融危机过后，欧美对其金融监管法制进行了重大变革，尤其是在金融集团、信用评级、影子银行和场外金融衍生工具的监管方面。变革后的金融监管法制更加注重对金融创新的原则监管，更加重视金融监管的全球合作，更加凸显金融安全的价值目标取向。作为一个新兴加转轨的经济体，我国一方面要打破对欧美金融监管模式的顶礼膜拜，另一方面要用更加理性务实的态度与开放的心态借鉴欧美金融监管法制变革的经验，处理好金融创新与金融监管的关系，实现金融安全、金融效率与金融公平之间的竞争性平衡。
关键词：金融集团；影子银行；场外金融衍生工具
中图分类号：DF438 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2012）05-0149-09
金融法立足于金融市场，以满足市场诉求和回应社会关切为己任，天生具有贴近生活、解释实践的内在品性。在变动不居的社会生活中，原来许多被奉为金科玉律的金融监管与创新的理论、金融法律原则与制度均面临着巨大的挑战与革新压力，各国不得不对原有的金融监管模式与金融法律制度等作出深刻反思并进行大刀阔斧的重大调整，其中欧美金融监管法制的变革无疑最值得关注。笔者拟通过梳理欧美金融监管在近两年内的发展脉络来揭示其动态走向，希冀为完善我国的金融监管法制提供最新的经验素材。
一、金融集团的监管困局及其突围
众所周知，1999年10月25日，美国政府宣布取消《格拉斯—斯蒂格尔法》，同年11月4日，美国参、众两院通过了《金融服务现代化法》，确立了银行业、证券业与保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的“金融控股公司”模式，也相继催生了一批航空母舰式的金融集团。对于金融集团，美国采取的是多头监管模式，包括美联储、财政部、货币监理署（OCC）、储蓄机构监管署（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、全国信用社管理局（NCUA）、联邦住房监理署（OFHEO）、证券投资者保护公司（SIPC）等机构均享有相应监管权。①在2008年的金融危机中，美国的这种多头监管模式暴露了诸多问题，如监管标准的不一致（尤其是资本充足率监管标准的不一致）令被监管者无所适从，面对系统性金融风险无法形成监管合力，金融控股公司无法及时化解子公司的风险，严重的监管竞次与监管套利问题，以及巨型金融机构的“太大不能倒”问题。②所有这些问题本应该都被预见到，因为在金融危机发生之前，人们对次级贷款证券化、掠夺性贷款、游离于监管之外的金融衍生品的风险已有深刻认知。正如有学者所指出的那样，金融监管者是现有监管体制的既得利益者，他们从不缺乏对金融危机的想象力，缺乏的只是改变现状的政治意愿与压力而已。③
针对金融集团带来的问题，《多德—弗兰克华尔街金融改革与消费者保护法案》（以下简称《多德—弗兰克法案》）作出了有针对性的制度设计：首先，消解金融集团“寻租”监管者的能力。具体措施包括：（1）取消OTS的控股公司监管者地位。作为《多德—弗兰克法案》的一部分，2010年的《加强金融机构安全与稳健法案》将OTS对储蓄的监管职能全部移交给OCC，并将OTS对储蓄类控股公司的监管职能全部移交给美联储。④（2）取消SEC的控股公司监管者地位。《多德—弗兰克法案》要求证券类控股公司归美联储监管，并消除了投资银行控股公司自行选择SEC作为监管者的能力，以此终结SEC对金融集团的监管权。⑤（3）防止特定银行控股公司逃避美联储的监管。法案规定，金融集团不能通过分拆子公司或改变子公司章程等形式转变为金融控股公司或银行控股公司，也不能通过接受问题资产救助计划（Troubled Asset Relief Program，TARP）的资金资助来逃避美联储的监管。⑥（4）要求特定非银行金融公司接受美联储监管。法案创设了金融稳定监管委员会（The Financial Stability Oversight Counsel，FSOC）这一机构，其有权对划归美联储的非银行金融公司进行分类监管。为了帮助FSOC更好地履行这一职责，法案还列举了10项指标供其参考。⑦
其次，改进对控股公司的监管。（1）《多德—弗兰克法案》建立了统一的资本充足率最低标准。法案规定的最低资本充足率不仅适用于存款保险机构、银行控股公司，而且适用于受美联储监管的非银行金融机构。该资本充足率最低标准不仅包含了具有普遍适用性的最低杠杆资本要求，而且包含了基于风险的资本要求。⑧（2）法案赋予美联储更大的权限来调查控股公司的附属子公司。（3）FSOC提供了一个机构间论坛，以促进信息共享和协调监管活动。
③ Fin. Crisis Inquiry Comm’n,The Financial Crisis Inquiry Report xxiii,41—42, 55 (2011), available at http:// fcic-static.law.stanford.edu/cdn_media/fcic-reports/fcic_final_report_full.pdf; Bethany McLean & Joe Nocera, All the Devils Are Here, at 40—42, 63—68, 174—76 (2010).
④Dodd-Frank Act, Pub. L. No. 111-203, § 312, 124 Stat. 1376, 1521—22 (2010) (to be codified at 12 U.S.C. § 5412).
⑤Dodd-Frank Act § 617, 124 Stat. 1616 (to be codified at 15 U.S.C. § 78q) ［eliminating 15 U.S.C. § 78q(i) and giving the Federal Reserve the power to regulate securities holding companies］.