美国金融改革法案发展演变效应与局限性
中图分类号：F831 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2010）11-055-02
摘 要 美国的金融法案改革具有明显的“危机导向”，都是在特定的危机背景和出现的特定问题下改革的，从而有利于管理当局的监管，每次改革都有其改革的积极效应的同时也有其局限性。
关键词 金融监管 Q条例
美国从1781年建立第一家商业银行开始到现在经历了三次大的危机，同时也伴随着三次金融法案改革，分别是20世纪30-70年代、20世纪70年代末-90年代末和次贷危机后金融法案改革。
一、20世纪30-70年代的金融法案改革
此次金融法案改革是以20世纪30年代的大危机为契机开始的，20世纪30年代之前，美国主要奉行的是几乎没有管制的金融监管法案，直到1913年美国建立联邦储备体系，它标志着美国金融监督体系的确立。但是联邦储备体系仍然没有把州银行和其他金融机构纳入其监督体系，同时也没有真正独立承担起统一管理金融活动的职能。
20世纪30-70年代奉行的是安全优先的金融监管法案。通过对银行、证券和住房金融立法，使得美国金融管理当局开始广泛、深入的直接干预和介入金融机构的日常经营活动，使得美国的金融秩序有明显的改善。
（一）加强了联邦政府对金融业的监管
通过立法建立联邦存款保险公司、SEC、联邦住房贷款银行委员会等联邦级金融监管机构，新组建的金融机构与货币简历署、联邦储备委员会一起执行金融监管，从而形成了一个规模较大的、多元的、分工协作的金融监管体系，实现了从银行自由经营向维持金融稳定和保障存款安全的转变。
（二）形成了相当稳定的金融体系
《1933年银行法》，其禁止业务交叉、建立联邦存款保险公司（FDIC）、制定“Q条例”和禁止商业银行发起或分配共同基金股份；强制要求新发行证券的信息披露，设立证券交易委员会（SEC）对证券交易和OTC加以监管；通过立法严格区分了不同类别的金融机构并规定了其业务范围，还为每类金融机构建立了防止潜在竞争对手入侵的有效保护壁垒，从而限制了不同金融机构之间了过度竞争，保证了金融业的合理利润，加之存款保险制度，使得金融运行稳定，没有出现大危机时的全面破产和倒闭。
虽然这次改革实现了金融安全稳定的目标，但是严厉的监管体系缺乏弹性指标，所以此次改革具有一定的局限性，其主要缺陷是：第一，妨碍了金融业的竞争，影响了整个金融体系的效率，使得许多低效率的金融机构得以幸存。第二，业务限制与地域限制使得金融机构不能实现资产多样化经营和低于扩张，以降低风险和成本，阻碍了金融业发展的内在动力，降低了金融效率，使得美国银行在国内外竞争中处于劣势，国际地位下降。第三，单一银行制及其他各种管制使美国银行家数众多，规模偏小，资本实力和资产实力相对薄弱，对国际竞争不利。
二、20世纪70年代末-90年代末的金融改革
受到动荡经济和理论思潮的影响，此次改革主要是为了提高金融业的效率，所以这次金融法案改革在监管理念、监管重点和监管方式方面发生了重要的变化，尽可能寻求竞争与稳定、安全与效率的有机结合，有其积极意义。
（一）改革联邦存款保险制度
20世纪90年代的改革通过给联邦存款保险公司增资，限制存款保险的范围和金额，扭转了保险基金面临枯竭的局面。同时，从1993年起，FDIC根据各银行资本充足程度和监管评价好坏程度的不同，实行不同的保费征收标准，从而限制了投保机构的过度冒险，有利于金融业的公平竞争。
（二）废除分业经营制度，提高金融业的经营效率
《1999年金融服务现代化法》废除了分业经营制度，使得金融业进入混业经营时代。将银行控股公司的活动限制在有联储委员会规定的与银行业务密切相关或附属于银行业务的范围之内；允许银行、保险和证券公司以金融控股公司的方式相互渗透；国民银行及其分支机构、证券活动、保险、银行从事非金融业务、非金融控股公司从事金融业务和金融监管做出了规定。混业经营增强了金融业的盈利能力。
（三）进一步加强对外国银行的监管
用“互惠性国民待遇原则”取代了以前的“单方面国民待遇”，要求设立前须经联储批准，限制其经营零售业务，并接受联储一年一度检查，对外国银行收购美国银行股和外国银行间的合并进行管理。对外国银行的限制，大大改变了外国银行与美国银行的竞争格局，增强了美国银行的竞争力。
（四）树立审慎监管的理念，提出功能监管的思路
审慎监管是建立在尊重金融机构自主权基础之上的，它与金融管制有着根本的区别，审慎监管在于鼓励或强迫金融机构及时、准确、全面、公开地向公众披露信息，增加透明度，主要通过市场经济力量对金融机构和金融市场的活动实施制约。功能监管主要是这对金融服务为监管对象，而不管金融机构如何变化，具有哦明显的优势：对金融机构的变化具有很强的适应性；能够增强监管政策的协调性减少金融机构进行监管套利的机会；为政府间的金融监管合作创造了条件。
此次金融法案改革对美国的金融业发展起到了重要的作用，但是其在安全性仍有一定局限性。缺陷如下：第一，多层次的监管机构和多标准监管操作必然产生监管工作中的重叠，缺乏一个能够拥有全部监管信息和能够预防监管系统性风险的机构。第二，不同的监管机构所适用的监管法律规则不同，运用的监管理念也有所差别。这就为一些金融机构进行监管套利提供了空间，导致部分机构主动选择对其最为有利的监管机构。第三，在利益的驱动下，美国金融机构不断进行金融创新，使得金融衍生品市场的高速发展，在规避风险的同时也加剧了金融风险。
三、次贷危机后的金融法案改革
次贷彻底暴露了美国监管体系的弊病，就是监管领域的重叠和空白同时存在。2010年7月15日通过的美国金融监管体系改革的“白皮书”，号称是自1929年“大萧条”以来最彻底的全面金融监管改革方案，此次法案涉及金融机构和金融市场监管、消费者权益保护、危机处理和国际合作等方面。这次金融法案改革具有明显的“危机导向”，在对次贷危机的反思中出炉，具有很强的时效性和有效性。
（一）加大了监管的广度和深度
强调对金融市场全方位的监管，特别是“规模足够大、关联足够深、杠杆率足够高，以至于对金融市场影响足够显著”的金融机构实施更为严格的监管标准；强化对证券市场的监管，尤其是信用评级机构；全面监管金融衍生品的场外交易，将复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内，其中加强对对冲基金和场外交易市场（OTC）最为典型。通过加大监管的广度和深度可以将金融风险纳入一个体系之内，增加对金融风险关联性的认识，同时使得金融创新更加回归经济实体，从而加强监管，防止次贷危机此类情况出现。
（二）加强了对消费者和投资者的保护
此次危机严重影响了消费者和投资者对金融市场的信心，美国金融监管体系改革的“白皮书”中涉及到保护消费者和投资者不受不当金融行为损害，建立消费者金融保护局，提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益，有利于重振消费者和投资者对金融市场的信心。
（三）增强政府应对危机的能力
赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，使政府可以自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风险的非银行金融机构，政府有权接管、拆分那些陷入困境的大型金融公司，避免个体垮台将危及整体经济，而这一点正是去年在金融危机最严重时期政府所欠缺的。
新法案仍有其局限性：首先，新法案并未就跨境金融监管的协调配合提出针对性举措。新法案的具体内容更多的是对本轮金融危机期间美国金融监管所暴露问题进行修补。为维护全球金融市场的稳定，亟须加强国际层面的跨境金融监管，这是美国单边金融监管改革所无法做到的。其次，新法案没有对金融机构规模进行限制，并保留了金融机构扩大自营交易的机会，将“沃尔克规则”予以弱化，没有遏制华尔街的创新动力，说明该法案是各方妥协的结果，并未完全触及改革的实质性内容。
简言之，美国金融业经历了放任、管制、放松和审慎监管几个过程，每次金融法案改革都对金融业的正常发展起到了重要作用，同时其局限性以待进一步解决。
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