土地储备在宏观经济调控中的作用以及存在的问题
摘要：土地储备已经成为我国土地利用管理的重要组成部分，对完善土地管理职能、参与宏观调控、保障城市建设、促进社会经济发展发挥了重要作用。
自1996年开始试点起，土地储备已在我国运行了十多年。十多年来，随着土地市场不断培育，土地供应和宏观调控日趋完善，以及财税体制的不断发展，地方政府和国土资源部门对土地供应及土地出让收人管理越来越重视。
一、土地储备实施的成效
自实施以来，土地储备已经成为我国土地利用管理的重要组成部分，对完善土地管’理职能、参与宏观调控、保障城市建设、促进社会经济发展发挥了重要作用。近年来，随着国家宏观调控政策的逐步深化，以及土地政策参与宏观调控涉及更深层面的内容，这项制度在保障民生发展用地和保障基础设施等各项建设资金等方面所发挥的作用更加明显。
（一）土地储备在土地管理中的作用
土地储备在探索土地使用权价格的市场形成机制和深化土地使用制度改革进程中是一项具有重要意义的制度创新，是我国土地管理制度的重要组成部分，也是土地管理制度发展到一定阶段的必然。土地储备的实施，不仅使土地管理机构真正有地可供，而且促进了土地市场的规范运作，在土地管理中有着不可替代的地位和作用。
1.理顺了政府供应土地的产权关系。
产权明晰是市场交易的基本前提。我国城市土地已出让或划拨给了用地者，产权归属明确。政府要重新取得土地的处置权，须先行收回土地使用权，对地上建筑物、构筑物依法给予补偿。随着2004年《宪法》修正、2007年《物权法》颁布，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，我国保护合法财产权的制度日益完善，以先履行征收、收回、收购土地程序理清土地经济法律关系、明晰土地产权，再供应土地为特征的土地储备，体现了对土地权利人权益的尊重和保护，顺应了历史潮流。
2.增强了政府调控土地市场的能力。
土地储备的实施为政府掌控城市存量土地供应提供了体制和机制的保障。由于储备土地具有“即时可供、供即能用”的特点，使政府能够根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控了土地供应总量、结构和时序，提高了土地政策参与宏观调控的时效性和针对性。土地储备实施前，政府只能通过农用地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对大量的城市存量土地，政府掌握的份额却近似于零，这些土地基本上被原使用者所控制，他们可以通过补办出让手续转让土地，成为实际的土地供应者，造成存量土地多头供地的局面。土地储备实施后，政府规定市区范围内凡需盘活的存量土地用于经营性和工业的用地，要统一纳入土地储备中心运作，实现了政府掌控土地一级市场的目的，使调控成为可能。同时，政府借助土地储备制度的实施，实现土地一级市场“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”，从源头上结束了多头供应和管理土地的局面，实现了政府对土地的“五统一”管理（即实行统一征收、统一储备、统一开发、统一配置、统一管理），使政府掌握了一定数量的实物土地，能够根据城市发展和市场需求，有计戈Ⅱ地适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序。
3.促进了土地市场的发育
土地储备的实施，为土地招标拍卖挂牌出让提供了保障。2001年国务院15号文下发以来，土地储备制度与招标拍卖挂牌制度呈现同步发展趋势。其内在的逻辑关系是，在没有土地储备以前，政府没有招标拍卖挂牌出让的标的物，只能通过协议方式、批文方式将未处理完产权关系，未进行前期开发的土地供应给用地者。有了产权清晰并根据实际情况进行过前期开发的储备土地，使推行招标拍卖挂牌出让制度有了抓手。同时，土地储备使城市存量土地在再次出让前完成了拆迁、平整、配套等前期开发工作，成为熟地，缩短了开发建设的周期，使“毛地出让”（生地出让）转向“净地出让”（熟地出让）成为现实。此外，各地土地储备制度建立初期，均以盘活破产歇业企业的存量土地“起家”，逐步将城市中的闲置、空闲和低效利用的存量土地纳入储备，并加以整合和开发利用，实现了由“增量为主”向“存量为主”的转变，激活了存量土地的利用，增加了土地的有效供给，缓解了供需矛盾，刺激了经济发展。
4.保证了规划的实施。
土地储备实施中，由于实行规划优先的政策，加上集中统一的前期开发和土地整理使城市政府能够有效地对城市土地利用结构、布局和功能进行调整，以实现城市经济布局和产业结构的优化，发挥城市土地的综合效益，有利于真正实现统一规划、统一配置、统一开发、统一建设、统一管理，使土地利用总体规划和城市总体规划实施的整体陛和连续性得以贯彻落实。
5.促进了土地节约集约利用。
土地储备的实施，使各地能够通过收购方式对城市内部的空闲土地，因企业破产、撤销、搬迁腾出的土地，旧城改造土地进行重新开发和利用，以实现城市经济布局和产业机构的优化，提高土地利用效率，发挥城市土地的综合效益，促进了城市土地的节约集约利用，实现了土地资源的优化配置。
（二）土地储备制度在房地产市场调控中的作用
政府通过土地储备实现了对土地一级市场的垄断，使其能根据房地产市场运行状况，制定相应的调控措施，有效掌控了土地供应的规模、区位、结构和供应时序，对稳定房地产市场价格低有着积极的作用，促进房地产市场的健康、稳定发展。
1.满足房地产开发用地需求。
房地产开发离不开土地，特别是城市存量建设用地是房地产开发用地的主要来源。土地储备通过收购、整理、储备、供应，向房地产市场提供了大量用地，这些土地经过整理、熟化，没有权属纠纷，规划条件成熟，达到平整、通水、通气、通电、供暖等建设条件，较易开发建设，开发商拿到地后能够很快开发，可较快形成住房有效供应。
2.提供了保障性房屋用地。
从目前房地产市场看出，商品房价格较高，中低收入家庭难以承受，建设保障房，满足中低收入家庭住房需求，是我国应对房价过快上涨的一项民生工程。无论是旧城改造、棚户区改造，还是新建保障性住房，政府手中如果没有土地，再从开发商或其他单位购得土地，建设成本将会大大增加，为保障性住房提供成本相对较低的土地，并为建设保障性住房进行财政补贴是地方政府的责任。储备土地成为保障性住房用地的首选和主体，为保障性住房政策的落实提供了基本保障。