论我国社区卫生服务事业发展的困境及治理对策
[摘要]随着城市化进程的快速推进，大力发展社区卫生服务事业，提升公共卫生资源的配置效率，这既是促进基本卫生服务均等化的现实需要，也是实现城乡一体化发展的重要抓手。当前，我国社区卫生服务事业的发展与城乡一体化发展的战略形成明显的反差，仍然面临着多元主体认识不到位、政府支持与保障力度乏力、专业人力队伍建设滞后、服务体制不健全和运行机制不完善等问题。为此，在进一步增强认识和转变理念的基础上，必须强化政府的扶持与保障功能，深化社区卫生服务运行机制改革、加快社区卫生服务体系建设、建立社区卫生服务人才保障机制、探索社区卫生服务的新模式和新方法，循序渐进地完善基层社区医疗卫生工作体系，形成全面覆盖城乡、充分发挥差异互补的保障功能、有效满足群众不同层次需求的发展格局。
[关 键 词]社区卫生服务 公共服务 问题 路径 对策
[基金项目]国家社科基金一般项目“推进区域基本公共服务均等化策略研究”（项目编号：11BZZ040）阶段性研究成果。
[作者简介]高钏翔（1967-），男，安徽合肥人，马鞍山市委党校科研处副教授，管理学博士，研究方向：地方治理与政策创新;童星（1948-），男，江苏南京人，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，研究方向：社会保障、社会风险与公共危机管理。
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2015）04-0096-07
大力发展社区卫生服务事业，进一步完善医疗卫生服务功能，不断调整公共卫生供需结构，努力引导卫生资源向基层流动，对于坚持基层公共卫生服务公益性、落实国家保障基本医疗服务、维护广大基层群众的健康权利具有重要的现实意义。当前，社区卫生服务已经成为推进卫生综合改革与提升医疗卫生水平的交汇点，也是实现基本公共卫生服务均等化的实践抓手。
一、 我国社区卫生服务事业的发展历程与基本架构
随着政府公共服务职能的日益凸显，以及公共医疗卫生需求的提升，重视并加强社区卫生服务，创新供给机制和完善保障功能，积极探索适合本国国情的社区卫生服务模式，已经成为全球卫生体制改革的趋势。我国的社区卫生服务发展相对比较滞后。1996年，我国首次提出积极发展社区卫生服务的目标。1997年，中共中央、国务院做出“改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络”的重要决策，把积极发展社区卫生服务作为转变城市卫生服务模式的突破口和切入点。1999年，国务院印发了十部委《关于开展城市社区卫生服务工作的若干意见》，进一步明确了关于城市社区卫生服务的性质、任务、工作内容、工作方式、组织形式、人员配备、工作用房及人员培训等方面的具体要求。2000年，国务院体改办等八部委联合下发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，要求“建立健全以社区卫生服务和大中型医疗卫生机构分工合理、相互协作的二级卫生服务体系”，明确了社区卫生服务作为基础性环节在新型卫生服务体系中的地位。2003年，财政部、国家计委、卫生部印发了《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》，进一步明确了县级政府在农村公共卫生经费、乡（镇）卫生院医疗服务经费、农村卫生事业发展建设资金、农村合作医疗补助经费等方面的责任。2007年，卫生部召开全国社区卫生服务体系建设重点联系城市工作启动会，首批确定29个重点联系城市，大力推进社区卫生服务体系建设。2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式出台，提出要完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系;健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化;建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。随着我国城镇化进程的快速推进，城市社区和农村社区协同发展的格局已经形成。“十二五”规划明确提出，要“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化”。社区卫生服务具有基本公共服务属性，必须要按照均等化的原则进行资源配置。因此，促进城乡两个发展层面上的社区公共卫生服务事业，应该成为促进城乡一体化发展的重要抓手。随着新一轮医药卫生体制改革的全面推进，社区卫生服务事业也迎来了新的发展机遇期。
我国的社区卫生服务是在社会转型和基层治理变迁的背景下推进的，在目标定位和发展思路上呈现出以下特点。第一，突出政府的领导与保障功能。将社区卫生服务作为社区建设的重要组成部分，强调在政府领导、社区参与和上级卫生机构指导下，以基层卫生机构为主体，通过合理使用社区资源和技术，提升基层公共卫生服务的供给总量和水平。第二，在功能定位上着重发挥社区卫生服务的基础作用。社区卫生服务以人的健康为中心，以需求为导向，以家庭为单位，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点，力争通过满足基层民众的基本卫生服务需求，以有效解决整体医疗卫生资源不足的问题。第三，注重卫生服务网络建设与保障效能的提升。着力通过积极调整城乡卫生服务体系的结构、功能、布局，实现融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务功能于一体，在提高基层卫生机构运行效率和有效降低成本的基础上增强保障的效能。第四，注重社区卫生服务与大中型医院的互补。在实现基层卫生服务有效、经济、方便、综合、连续的基础上，努力构建和形成以社区卫生服务机构为基础，大中型医院为医疗中心，预防、保健、健康教育等机构为预防、保健中心，适应社会主义初级阶段基本国情和社会主义市场经济体制的城乡卫生服务体系新格局。①
面对人民群众日益增长的医疗卫生服务需求，如何盘活公共医疗卫生资源的存量，继而建立与经济发展相匹配的资源吸纳机制，实现循序渐进的增量扩展，这是我国医疗卫生事业发展必须着力解决的重要问题。改革开放以来，我国的医疗卫生资源过度聚集，造成供给的公平性和效率性双重低下，成为“看病难、看病贵”的直接原因。新一轮医改在着力增进公平的同时，也必须着力提高资源配置效率，克服资源过度聚集的问题，凸显公共医疗卫生资源供给的层次性。目前，城市社区的医疗卫生条件有了一定的改善，应该更好地发挥其在医疗卫生服务体系中的基础作用，使之承担更多的基本服务和保障功能，与大中型医疗卫生机构形成优势互补，进而为促进公共卫生服务的城乡一体化发展创造有利条件。当前，将实现预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导作为推进社区卫生服务发展的目标，努力实现六个方面的相融互补和协调发展，正是为社区居民提供统一的、连续的、贴近群众、贯穿一生的基层医疗保障服务，并通过将大量的基本医疗卫生服务留在基层，有效消解公共医疗卫生服务“消费”的过度拥挤。基于这一目标，我国大力推进社区医疗卫生服务的发展，要立足于不断强化组织建设，积极促进六项核心职能的优化，持续提升社区卫生服务的容纳力和满意度。受制于传统观念，我国社区卫生服务建设相对滞后，很多地方往往只搞基本医疗，虽然一些发达地区已将康复、计划生育技术服务包含在内，但对于预防、保健和健康教育等服务仍然未能全面开展，从而制约了社区卫生服务整体功能的发挥。因此，在坚持“六位一体”发展格局的目标导向下，通过政府的政策引导与财政保障，完善组织网络和创新工作机制，积极探索引入市场的资源配置功能，真正激发社区卫生服务部门的活力，有效承担起对基层民众提供基本医疗与卫生服务的责任，这应该是我国社区医疗卫生事业发展的基本路径。