摘 要:按交通运输部海事局的总体部署,泉州海事局于2009年3月1日起试行《海事执法业务工作流程》(第一部分)(文中简称新流程),即海事行政许可、审批、报备等静态类执法工作流程。本文对试点工作中发现的问题进行分析,并提出相应的解决对策和保障措施,为决策者改进和完善新流程提供参考。
关键词:业务流程 ;试点;对策
中图分类号:U692 文献标志码:A文章编号:1671�7953(2009)04�0051�04
《Maritime Enforcement Procedures》(SectionⅠ)Found in Experimental Work on the Problem and Solution
CHEN Xiao�ming
(Quanzhou maritime safety administration,Quanzhou 362000,China)
Abstract: Based on the overall deployment of the MSA of Ministry of Communications, Quanzhou MSA has embarked on the 《Maritime Enforcement Procedures》 (SectionⅠ) (Following called New Procedures), which is about static maritime enforcement procedures, such as permission, approval, registration and etc. Some problems emerged in the trial work are analyzed; Their settlement and Safeguard Measures are also propounded; All that supply the decision makers with reference to improve and perfect the New Procedures.
Key words: enforcement procedures;trial;countermeasures
在2008年全国海事工作会议上,交通运输部徐祖远副部长指出:“到2010年,要全面实现"四个确保",即确保水上交通安全监管和行政执法能力显著提高,确保水上交通安全形势持续稳定,确保综合能力和发展水平在经济执法队伍中处于最前列,确保”十一五“末水上交通安全监督管理主要指标达到中等发达国家水平”。为实现这一目标,部海事局准确把握海事发展的新规律,认真分析海事面临的新形势,在全国海事系统深入开展“行政执法一面旗”建设。“一面旗”建设是中国海事在新的历史转折点具有战略意义的重大举措,编制和运行《海事执法业务工作流程》是“一面旗”建设中最基础最重要的工作之一,是进一步规范海事执法行为、提高海事执法效能的重要措施[1]。
1 新流程试运行中存在的主要问题
试点工作是全面推广实施部海事局海事执法业务工作流程的关键环节,通过试点工作来验证新流程的正确性、科学性、适用性、有效性和可操作性。按部海事局的总体部署,泉州海事局于2009年3月1日起试行新流程。总体来讲,新流程简化了办事程序、提高了行政效率、方便了行政相对人,是一项便民利民的伟大工程。但经过一段时间的试运行,也发现了以下问题:
1)分支局政务中心涉及的大部分许可业务流程的环节仍然偏多,多数许可业务需要受理人、审核人、审批人等3名执法人员经3个环节才能完成,程序不够简化。
2)新流程对每一项许可业务所需保存的书面材料并不明确。虽然每项具体的业务流程都有“执法主要标准”和“执法文书和台 帐”的规定,但是都无法获知需要保留的书面材料到底是哪些,出现执法人员见仁见智的情况,给行政相对人造成困惑。
3)新流程对行政许可类档案材料的保存期限未作规定。
4)新流程对执法信息的传递方式未明确规定,易陷入书面传递的误区。
5)《船舶载运危险货物的适装许可业务流程》要求相对人提供危险货物舱单复印件、(国际)防止油污证书复印件、《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》复印件、船舶适装证书复印件,不够便民且可操作性较差[2]。
6)海事处涉及的《船舶在港区水域洗舱、清舱、驱气许可业务流程》和《船舶在港区水域排放压载水、洗舱水、残油、含油污水许可业务流程》等2个流程中的岗位职责仍然将受理人、审核人、审批人分开,也就是说该项业务仍然需要3名执法人员经3个环节才得以完成,明显违背了高效便民的原则。
2 相应的解决对策及理由
根据以上存在问题,笔者进行了详细的分析,提出了相对应的解决对策,供决策者改进和完善新流程参考。
2.1 进一步简化审批程序
建议审核环节与受理环节合二为一,即受理人直接履行审核职责,审批人负责全面把关。
理由有以下几方面:一是这样做缩减了1个环节、节约了1个人力,同时也增强了受理人的责任心和使命感,更能保证每一个海事许可项目从头开始就干好做实。本人认为多数的3人流程应进一步压缩简化。二是一项许可业务由3名执法人员共同完成,理论上是层层把关、万无一失,实际上常出现职责混沌、推诿扯皮的现象,特别是受理人与审核人之间的摩擦、不协调、互相责怪现象更是司空见惯。三是受理环节实际上是基础和至关重要的。受理人开出了《受理通知单》后,行政机关(或者说审核人及审批人)已无太多回旋余地,如果材料内容出现问题,行政机关极易陷入被动[3]。因为此时行政机关只能按行政许可法等法律法规及本机关对外服务承诺所确定的时限作出相应决定,否则将直接影响到政府的执行力和公信力。所以受理人在受理申请材料时不应只是机械受理、上传下达,还应对材料内容进行认真审查审核即履行审核职责,确保行政机关在受理环节上即赢得主动。这也要求受理岗位的海事执法人员具有较高的业务素质。
2.2 明确规范执法文书和台帐
建议新流程以“高效、便民”为原则对每一项许可业务所需保存的书面材料进行梳理,并在“执法文书和台帐”中予以明确。避免出现申请人办理同样的事时因受理人不同而被要求提交不同的书面材料的情况[4]。
旧流程中申请人除了申请书以外,还要提供大量的书面材料,如果书面材料为复印件,还得申请人和受理人双方在复印件上签字盖章并注明“与原件相符”字样及日期。不少相对人反映:到海事部门办事手续太多太繁。海事系统要确保综合能力和发展水平在经济执法队伍中处于前列,就必须以新流程上狠下功夫,删繁就简,能简化则简化、能事后监管则不必事前提供、用口头和电子文档等其他方式能解决的则不必保留书面纸质材料,方便相对人办事、提高行政许可效率,展示高效廉洁新形象。以实际行动贯彻落实科学发展观的要求,节省纸张,建设资源节约型政府机关[5]。
2.3 明确行政许可档案的保存期限
建议以试行新流程为契机,在新流程中对各项行政许可档案材料的保存期限作出明确规定。
水监体制改革10年以来,从未出台过许可类档案材料保存期限的规定,因而无人敢于销毁堆积如山的陈年档案,不少海事机构更是满仓爆仓。海事机构的办公场所原本就十分有限,陈年档案令大家困惑不已。
2.4 丰富信息传递形式,全面提高执法效率
建议新流程以有效、高效为目标,因事制宜,允许静态部门采取多样化的信息传递形式,包括口头、电话、手机短信、显示屏、电子邮件等各种有效形式,力戒书面传递形式[6]。反之,动态监管部门应主动查阅许可档案台帐,获取执法信息。
旧流程中凡是信息传递必是书面形式,事事书面来书面往的,其结果是让执法人员耗费大量时间于电脑桌前敲键盘、办公室里做台帐,多名执法人员配合且忙乎了大半天才完成一个简单的许可任务,其效率之低可想而知。其他经济执法队伍对海事部门的“忙”感到不可思议。
“全国海事一家人”,海事系统内部的信息沟通应是宽广和无极限的,在海事系统内部要实现动静态信息共享是轻而易举的,完全没有必要采用书面传递形式。况且书面执法联系单承载的信息是相当有限的,往往还需要通过查阅台帐、电话询问等其他方式作补充才获得令动态监管人员满意的信息。实践证明,在一个海事局(处)范围内“口头传递”配合“主动查阅”执法信息是最“有效、高效”的。
2.5 简化申报材料,方便行政相对人
建议由申请人在《船舶载运危险货物申报单》上的备注栏内注明相关船舶证书的有效期、适装的货品,以此取代由申请人提供(国际)防止油污证书复印件、《油污损害民事责任保险或其他财务保证证书》复印件及船舶适装证书复印件。至于危险货物舱单复印件则纯属多余,因为《船舶载运危险货物申报单》上已注明了危险货物的“舱室编号”[7]。
理由有以下几点:(1)提供证书复印件不够便民且可操作性差。根据《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》船舶载运危险货物必需提前24小时申报,经批准后方可进、出港口。因而通常情况下办理船舶载运危险货物申报时船舶正在海上航行或者并未靠泊,这种情况下提供船舶证书复印件和危险货物舱单复印件显然是困难重重的,给相对人造成较大麻烦。(2)海事机构要求申请人提供上述证书复印件的主要目的是要掌握证书的有效期、适装的货品。根据《行政许可法》申请人必须诚信申报的法律原则,由申请人在《船舶载运危险货物申报单》的备注栏上写明三种证书的有效期与适装的货品,也可达到同样目的。“在申报单上填写证书有效期、适装的货品”与“提供证书复印件”其实是等效的,既然是等效的,当然要采用简便的方式。(3)提供证书复印件不科学。如果上述三种证书很重要,必须复印,试问适航证书、载重线证书等其他船舶证书哪样不重要?岂不是都要复印呢?显然是行不通的。由于要求提前24小时申报,因而申报时往往无法核对船舶证书原件,而复印件又极易造假,提供复印件并无益于事前审批。(4)按行政许可法的“控制事前审批、强化事后监督”的原则,海事机构应减少审批手续、强化事后监管、提供优质高效服务。减少审批手续不提供证书复印件,而由申请人在申报单上填写证书有效期及适装货品。这样做一点也没有弱化海事监管,相反地可以让执法人员腾出更多时间从以下几个方面强化事后监管:一是登录船舶数据库核实申报材料,二是船舶进港后在办理进出港签证、现场检查、船舶安检等多个环节核对船舶证书原件,如发现申请人在申报单中虚报瞒报、船舶证书过期失效,可以依法采取行政处罚、行政强制(滞留)等多种惩处措施[8]。
2.6 关于两个业务流程的具体修改建议
建议《船舶在港区水域洗舱、清舱、驱气许可业务流程》和《船舶在港区水域排放压载水、洗舱水、残油、含油污水许可业务流程》更改如下:“受理人负责许可申请的受理、审批、归档、台帐登记等工作;负责有关信息的传递。”
上述2个流程是日常的防污许可业务,完全可以参照《船舶载运危险货物的适装许可业务流程》由受理人直接审批。既然是1个执法人员能完成的工作,为何要由3名执法人员来做呢?
3 确保新流程取得实效的其他措施
随着新流程试行工作的深入开展,也许还会出现更多的问题。为确保所有问题的顺利解决,还需要以下几方面的保障措施。
3.1 要深刻理解新流程的目的,确实树立便民利民意识
思想意识决定人的行动,有了正确的思想意识就能在碰到问题时采取正确的行动。在2009年全国海事工作会议上,徐副部长要求海事系统要继续创新海事管理机制,改进海事监管与服务方式。要简化办事程序,提高工作透明度和办事效率。从规范服务转向优质服务,把海事管理效能转化为企业的效益。在当前困难经济形势下,海事部门更要立足服务,时刻不忘海事服务于航运发展的政府特性,研究进一步提高海事管理效率,为行政相对人提供更加便利的海事管理服务,提高我国航运企业的市场竞争力。
编制和试行新流程是海事系统贯彻落实徐副部长指示的具体措施。全体海事人员要充分领会新流程“减少环节、简化手续、提高效率、便民利民”的本意,并转化为办理具体业务解决实际问题的自觉行动。
3.2 要及时调整执法督察的重点和方向,监督新流程正确有效实施
海事执法督察是海事执法工作的指挥棒,具有方向标的作用,也是监督新流程正确有效实施的重要手段。水监体制改革之前,海事业务流程比较简化,甚至于有点随意,我们不妨称之为“初始的简化”阶段。水监体制改革10年来,随着执法督察的深入开展,海事业务流程不断规范,但是规范的同时也增加大量环节和书面台帐,比如航运公司DOC(国际)证书的核发程序多达9个环节,而每次执法督察必增加不少新的书面台帐记录,造成海事部门办事手续日趋繁杂、办事效率逐渐下降。我们称之为“规范化”阶段,并向“繁杂化”量变。这一过程执法督察发挥了主要作用。
经济社会的发展要求海事服务走向高效便民,新流程的试行将引领海事业务流程进入“规范前提下的简化”阶段。从上述三个阶段我们可以看出,这正是客观事物发展的否定之否定规律。
在新的阶段,执法督察将依然发挥重要的作用。但是,执法督察部门应充分认识到上述客观规律,及时调整督察的重点和方向,突出高效便民,突出优质服务,鼓励创新服务方式,鼓励简化办事手续,反对增加相对人负担,反对增加书面材料。
3.3 要加大执法人员队伍的建设力度,确保新流程的有效实施
徐祖远副部长提出:要建立一支政治合格、熟悉业务、依法行政、办事高效、廉洁奉公、文明服务的海事执法队伍。海事系统的“三支队伍”中,执法人员队伍是主体,它直接服务于广大人民群众,是新流程的具体执行者。为配合新流程的运行,必须按照徐副部长的要求,加快执法队伍建设。要针对近年来海事系统录用大量新人的情况,加大业务培训力度特别是新流程培训学习,并把优秀执法人员调整充实到受理岗位,确保新流程的有效实施。
4 结束语
通过对现行的海事执法业务流程进行梳理和规范,编制并运行新的海事执法业务流程,其目的主要有三个:一是促进执法理念的转变,提高依法行政水平,贯彻落实依法治国战略要求;二是增强执法为民意识,按科学发展观的要求支持和帮扶航运企业度过金融危机难关,体现交通海事以民为本;三是减少办事流程,删除不必要的环节和内容,提高执法效能和工作效率,展示交通海事高效廉洁新形象。基于以上目的,我们有必要将试点工作发现的问题进行梳理和分析,不断改进和完善业务流程,适应新形势的需要,确保新的业务工作流程更加合法、合理、便民、高效。
参考文献
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