为了理顺税制,政府依然可以继续筹备对房屋征税。但政府应当沿着法治的正道,从容地起草、制定物业税,在合适时机提交人大审议通过,把这样一个至关重要的直接税税种建立在坚实的法理基础上
种种迹象表明,若干地方政府和中央政府都加快了开征房产税的准备工作。据说,重庆、上海已经上报了开征房产税的方案。财政部、国税总局、住房和城乡建设部已经联合启动了对房地产税会签的相关程序。而财政部财政科学研究所所长贾康日前似乎证实了这一点,他说,房产税推出已经是“按月计算”,目前离出台最终时间不会超出一年。
贾康同时发表的一些看法,则透露了政府开征或者说扩大房产税征收范围的意图,而这些意图值得人们更多关注。第一,他表示,房地产税并不会是政府调控的“最后一张牌”,未来调整一定是多种手段综合使用;第二,贾康指出,人们一直在议论的物业税跟准备开征的房产税是一回事,都是在保有环节中征税。但是,因物业税有一个较长的立法过程,房产税只需在现行税收政策中进行试点就能推出,因此会选择先行推出房产税。
确实如贾康所说,一直以来,不论是中央政府还是地方政府,都把房产税-物业税当成宏观调控的手段。但如此进行宏观调控,对于税收、尤其是房产税这样直接涉及个人财产的税种,不甚严肃。
确实,政府可以对房地产市场进行宏观管理,中国的房地产市场也确实需要有力的宏观管理。但是,按照宏观管理的基本原理,政府首先应当采取货币政策,因为,货币政策不需要政治程序,只需要中央银行就可以独立决策。而且,货币政策对于各个行业最为公平,其效果也比较均匀且有效。
当然,在此之外,政府也可以采取必要的财政政策。不过,财政性宏观管理手段有很大的局限性:它通常是单向度的,也即,只有在经济比较萧条的时候,政府可以出台减税政策。很少有哪个国家会采取加税、更不要说以开征新税的方式来进行宏观经济管理。
道理很简单:征税是一项非常严肃的事情,征税意味着政府从民众手里取走一部分金钱。对于民众、政府双方来说,这都是一件很艰难的事情。历史上,无数官民冲突就是因此而起的。经历了这些冲突之后,现代政府终于确立了一项基本的税收原则:征税必须得到作为一个整体的被征税对象的同意。比如,开征新税,或者大幅度提高税率,扩大纳税范围,需要经过民众的代表机构审议批准。
正是由于这一制度限制,各国政府也就很难采用提高税率、扩大征税面、更难以采用开征新税的方式进行宏观经济管理。因为,凡此种种,都需要漫长的立法过程,在此过程中,宏观管理肯定会被错过良好时机。
尽管中国的税制还存在种种缺陷,各级政府官员和财政、甚至房地产专家倒也都知道现代税收的上述基本原则。如贾康所说,物业税需要一个较长立法过程,所以缓不济急,就只好采取一个更为灵活、简易的办法:大幅度地扩大原有的房产税的征收范围,用旧法来解决新问题。
但是,这样做恐怕仍然难免民众的一定质疑。政府征收房产税的唯一法律依据是1986年国务院颁布实施的《房产税暂行条例》。该条例第五条列出了免纳房产税的情形,其中第四种情形就是“个人所有非营业用的房产”。拿出这样的条例进行修改,似乎不足以作为目前政府大面积开征房产税的依据:
第一,现代政府征税的基本原则之一是“税收法定”,此处之法,应当是指全国人大或常委会制定的“法律”,而条例不在此列。
第二,即便条例可以作为开征房产税的依据,《房产税暂行条例》也只是一个暂行条例。一个在25年前“暂行”到今天的条例,是否能够作为大面积征收房产税的依据?值得怀疑。
第三,该条例已经明确规定,个人所有的非营业用的房产免纳房产税。由此可以探知当初立法的明确意图,那就是,房产税仅针对商业性用房。现在,把房产税征收范围扩大到覆盖民用住房,意味着条例的调整对象发生了根本性改变。这样一个根本性改变,仅靠一个简易的修订程序就可以完成么?
由此看来,修订现有《房产税暂行条例》,对普通住宅开征房产税,政府应当三思。这看起来是一条捷径,实际上会影响政府在民众心目中的形象。
其实,从目前形势看,如果为了调控房地产市场,开征房产税并不那么紧迫。因为,在时隔两年多后,央行第一次提高了利率。随着时间推移,这一货币政策的效应将会显现,因为,房产市场对货币政策变动是高度敏感的。如果本次提高利率,房地产仍然过热,当局可以继续使用货币政策来加以应对。
当然,为了理顺税制,政府依然可以继续筹备对房屋征税。但政府应当沿着法治的正道,从容地起草、制定物业税,在合适时机提交人大审议通过,把这样一个至关重要的直接税税种建立在坚实的法理基础上。★