全球治理与权威重构
摘要:对权威的关注,乃立足于国内政治。从威权政体走向善治,是中国政治体制改革的一个目标。在这个层面上,推进民主、法治、社会正义与公民参与,应当是中国政体转型的题中之义。因此,当代中国转型中的权威位置迁移与全球治理中的公共权威重塑是一对顺应关系,本身并不构成根本性冲突,全球治理很可能成为促进当代中国政体转型的外部动力。
关键词:全球治理;权威重构;权威主义;政体转型;善治
中图分类号:D0 文献标识码:A
DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2010.05.017
一、“全球治理”概念的提出与权威重构①
在国际关系中,行动者之间的决策是相互牵涉的。因此,行为主体通过什么方式促成某种秩序以解决共同的难题,便成为一个普遍关注的问题。全球治理概念的引入,就是一些学者对此思考的结果,它拓宽了处理国际问题的视野。1995年,罗西瑙在其主创的《全球治理》上面,明确提出“全球治理”的概念界定,即“涵盖各个层次的人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统,这些规则系统透过控制行动来追求各种目标,继而对各层次人类活动产生跨国性的影响”[1]②。后来,全球治理委员会对“全球治理”做出了一个比较细致的定义,受到了普遍的关注。笔者将其整理如下。
第一,治理,是各种或公或私的个人和机构,在处理共同事务时所使用的诸多方式之和,因此,它既涉及公共部门,又包括私人部门。 第二,治理是调和不同(或冲突)的利益并采取联合行动的持续过程,所以,它不是一套规则,也不是一种活动,而是一个过程。 第三,治理既包含以权致使人们服从的正式机构和规章制度,也包括各种非正式的安排。因此,治理过程的基础是协调,而不是控制。 第四,治理过去在全球范围内一直被视为政府间的关系,如今它还与非政府组织、多国别公司,以及全球资本市场相关联,而且,这些全球治理过程中的行动者,还与全球媒体进行互动。所以,治理不是一种正式的制度,而是持续的互动[2-3]③。
根据上述四个要点,笔者认为全球治理的一个中心内涵是:全球范围内的公共部门与私人部门在共同事务方面协调相处,共进,互动。公(如国际政治组织、各国政府)私(如民间组织、跨国企业)两大部门是参与治理的主体;而共处、协调与互动则是治理的主要特性。对于全球治理的期待,实际有着深刻的社会历史与政治渊源。以时间的顺序看,这首先归因于现代化导致的全球化进程。现代传媒与运输技术的进步,构建了一个全球网络社会,各区域之间被程度不同地连在一起。当今世界,全球经济、全球环境治理、人权的全球化、全球安全等种种问题,都处于一体化的过程中,任何地区若想谋求发展都必须融入国际社会。除此之外,全球治理之所以会成为一种趋势,不同政治体面临的合法性危机,以及全球公民社会的形成是直接的推动力[4]④。当然,这里的原因颇为复杂,如利益集团的操纵,政治市场化的运作,腐败的蔓延,等等。在这样的现代社会中,再加上某些新闻媒体的刻意炒作,作为代表公民参与国际事务的各国政府,其履行国际职能时的不稳定性就大大增加了。对于上层决策遗漏的和政治代表缺位留下的权威真空,许多国家的社会运动、草根组织与各种社会行动者都试图去填补。这样,NGO成为处于国家之外为普通公民谋求利益和争取需求的有效组织之一。
可见,国家与社会关系的转型是促进全球治理的主要动力来源。因此,全球治理并不是一个处于各国之外的独立空间,它的目标应该是整合全球范围内的主权国家与公民社会。就像台湾学者钟京佑指出的:“治理意味着处于公共事务的机能不再由政府所独揽,而由包括企业、非政府组织在内的民间社会各种力量共同的投入和参与,跟政府部门塑成新的治理格局。”[5]控制社会的权威不能由政府单方面独享,民间组织也需要在治理格局中找到自己的位置。
权威,就是一种权力,有时被认为是一种“合法性权力”。从本质上看,权威是一种影响他人行为的权利;从特性上看,权威基于被认可的服从义务,“合法性”与“公正性”是它最明显的外部表征[6]⑤。根据罗西瑙的观点,治理由一系列的规则系统所组成,各个系统有着各自的功能,而每个规则体系又涵盖一定的“权威场域”,权威场域确定其指令导致人群服从行为的能力范围[7]。
公共部门与私人部门都拥有各自的权威场域,它们共同构成全球治理中的权威结构。因此,新的治理格局的形成,意味着一种新的权威结构的产生。权威重构,就是从内部机理着手,对塑成新的治理格局做出政治上的回应。这种回应要求对传统权威场域的形成方式、结构形式做出调整,以适应内部、外部合力下的全球治理格局。就结构性特点而言,治理格局就是处于某种状态之下的治理层级,它主要因着一些尺度的不同而发生变化。众多公共部门以及众多的私人部门处于治理层级的什么位置,其中最相关的一个尺度,就是是权威的集中度[8]。如果权威的层级多,场域分布广,就会产生较多的分权化体系;反之,则会产生极权的体系。从全球治理的本质来看(过程性与协调性),它要求的是一种多极化的,相对平衡的权威结构,否则就难以称其为治理。在这个进程之中,国家与政府需要对其传统以及法理上的权威基础进行调整,民间组织则要求获得其在公共社会空间活动的合法性与公正性。
然而,全球治理的实现并不简单。在原来以二元关系为中心的国际关系框架内,实现共处、协调与互动,已经十分困难,现在又要加入新的成员,这无疑增加了国际事务的复杂性。何况,在全球各私人部门之间,利益、种族、文化等方面的差异又是比较鲜明的。因此,在实践层面,国际性权威场域的形成,以及权威层级的调整都是比较困难的。这样一来,存在相关的争论在所难免。譬如,对全球化持乐观态度的人主张,长期参与全球政治事务的政治机构,应该放下一部分权威交给民间组织;而一些怀疑论者则主张,国家和政府应当捍卫许多传统的治理领域,如防御、犯罪审判、移民。总之,在全球治理中,公共部门与私人部门都要求在权威重构的过程中获得相应的(甚至更多的)权威场域。两相博弈的结果就是,主权国家不可能离开国际舞台,民间组织也不会从建立权威场域的努力中退缩。笔者认为,最后的理想效果有两个:其一,公共部门与私人部门,在协同参与国际事务的过程中,都找到适合自己的位置,并履行一定的职能;其二,公共部门与私人部门,在参与解决具体的国际性问题时,会获得来自民间与官方的一致认同。
二、全球治理与后权威主义政体的适应
无论什么样的国际性非政府组织,总是要面对作为个体的国家;同理,无论什么样的国家,终究会遇到不同的国际组织。在关于全球治理制度的文献中,对于各国政府的作用还是普遍认可的,赫尔德与麦克格鲁总结说:“各国政府绝不是说就被该体系推到一边了,它们的作用反而越来越重要,因为它们是把这些不同的治理基础设施缝合在一起的,对国家之外的管制加以合法化的战略之地。”[9]⑥其中,基础设施指超国家机构、区域机构、跨国机构和次国家机构。就不同的基础设施适应全球治理而言,既然权威要在不同的治理层级之间被重新划分,那么,一国政府必将面对来自民间组织与国际性非政府组织的权威要求。于是,这里就产生了一个某类政体对全球治理的适应性问题。
关于中国适应全球化的努力,笔者首先持肯定的态度。因为,从历史与社会背景方面看,中国的发展与全球治理的本质要求是顺应的。自从1978年以后,无论动机如何,中国参与全球化的努力始终没有停止过。从向西方发达国家开放市场,到外交上的韬光养晦,以及推动多边外交,都可以说明中国向世界敞开的姿态。同时,在处理国际关系时,中国早就摒弃了阶级斗争路线,并且主张搁置意识形态争论,从实际利益出发处理国家间关系。在内部,通过30年的改革与发展,中国社会逐渐生发了自主的公共社会空间,这与全球公民社会形成了共鸣。在经济、社会、文化生活等领域中,活动主体日益多元化,而且,来自国家的政治控制大多限于关乎国家安全与社会稳定的领域。