战后日本社区政策的逻辑起点
摘 要：目前，学界关于日本社区治理的研究主要聚焦于作为日本传统共同体的部落会·町内会，从而导致无法洞察现代日本社区治理的变革及其走向。鉴于此，通过对作为战后日本社区政策逻辑起点的政策报告——《社区：生活场所的人性之恢复》的全面考察，探讨日本构建有别于传统共同体的新型社区的历史背景、现实需求、功能定位以及行动方案等问题，以期为我国的日本社区研究抛砖引玉。
关键词：部落会;町内会;地域共同体;新型社区
国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国的主旋律之一。诚如刘建军所言，中国国家治理的基础是由一个个作为生活共同体的社区这一“扩大了的家庭”组合而成的一个平面社会。在从“单位中国”到“社区中国”的转型过程中，社区逐渐成为一个包容性、扩展性和认同性的空间，进而成为中国国家治理的秘密之所在。形成社区良治的基本格局，将有助于巩固我党的执政基础和现代国家治理的社会基础①。然而，毋庸讳言，目前我国的社区治理仍处于摸索前行时期，远未形成基于社会多元主体良性互动的社区治理格局。鉴于此，我们有必要在不断实践和总结本土经验的同时，积极学习和借鉴发达国家在社区治理领域的有益经验。
众所周知，同属东亚儒家文化圈的邻国日本以其精细化的社区治理闻名于世，其社区发展动向历来备受我国学界的关注。早在1989年，我国学者潘若卫就从回顾町内会的历史入手，探讨了町内会在日本历史上所发挥的作用和功能潘若卫：《日本城市中的地域集团：町内会的沿革》，《社会学研究》1989年第1期。紧接着，日本学者中田实在我国期刊撰文，介绍了日本町内会的形成与历史沿革[日] 中田实：《日本的居民自治组织“町内会”的特点与研究的意义》，《社会学研究》1997年第4期。而我国学者黄金卫则关注到了町内会在社区福利供给上的作用并展开了初步分析黄金卫：《日本的社区福利及町内会》，《探索与争鸣》2000年第8期。首次基于实地考察开展日本社区研究的我国学者许耀桐，通过对日本冲绳县某村自治会的结构和功能等内容的分析，提出了有关日本自治会的若干认识许耀桐：《基层自治：对社区公共事务和文化生活的管理》，《北京行政学院学报》2001年第4期。日本学者黑田由彦则撰文介绍了日本町内会的内涵、特征及其历史沿革，最后指出“事实上，町内会已成为日本当今基层社区管理的最重要的代表。町内会和地方政府在明确责任分配的基础上成功地建立起了合作伙伴关系”[日] 黑田由彦：《町内会：当代日本基层社区组织》，《社会》2001年第8期。紧接其后，韩铁英首次在我国学界开展关于日本町内会的全面性研究，详尽考察了町内会的形成、特征、功能及其性质韩铁英：《日本町内会的组织和功能浅析》，《日本学刊》2002年第1期。作为前述研究的补充，田晓虹通过透视日本町内会在现代化进程中的角色与功能的转变及其转变方式，试图为研究东亚特色的国家与社会关系的演进路径提供探讨空间田晓虹：《从日本“町内会”的走向看国家与社会关系演变的东亚路径》，《社会科学》2004年第3期。何怡帆则关注到了战后初期日本町内会被废止的这段历史并进行了深入探讨，从而开拓了我国学界对日本町内会的细化研究何怡帆：《战后日本町内会废止过程》，《黑龙江史志》2014年第7期。受其影响，有学者关注到了町内会在日本城市生活垃圾处理机制及其在地方治理中的作用晏梦灵、刘凌旗：《日本城市生活垃圾处理的联动机制与居民自治会的重要作用》，《生态经济》2016年第2期;王冰：《日本地方治理中的公民社会组织参与模式——以自治会为例》，《日本问题研究》2017年第2期。而最新一项研究则首次突破町内会的视角，试图从基层治理的视点对日本社区治理的发展历程及其经验进行研究葛天任、许亚敏、杨川：《战后日本基层社区治理经验及其对中国的启示》，《地方治理研究》2018年第2期。
通过上述相关研究的梳理可知，我国学界对于日本社区治理的研究基本聚焦于作为日本传统共同体的“部落会·町内会”时至今日，日本居民自治组织的称谓并未统一，除了部落会和町内会，还有其他称谓，例如，自治会、区、区会、町会、集落、地区、常会、振兴会、行政区、自治公民馆、地区联络会、驻在区。一般而言，日本社会习惯将这些组织统称为“部落会·町内会”或“自治会·町内会”。参见辻中豊·ロバート·ペッカネン·山本英弘『現代日本の自治会·町内会』，木鐸社2014年，40頁。诚然，这些研究为我们认知和理解日本社区治理的核心主体提供了重要参考，然而却无助于我们洞察日本社区治理的变革及其走向，这无疑是我国日本研究及社区国别研究的一大缺失。限于篇幅，本文无意对上述宏大命题展开全面研究，仅就战后日本社区政策的逻辑起点进行初步考察，进而试图回答以下问题：日本提出构建有别于传统共同体（部落会·町内会）的新型社区的历史背景是什么？日本提出构建新型社区的现实需求及其现实基础是什么？日本如何对新型社区进行功能定位？日本政府提出了哪些构建新型社区的行动方案？
一、历史背景：日本社区自治组织的近代演变
1889年，日本开始在全国范围内实施具有近代意义的地方自治制度——市制町村制，将原有的71500个町村合并为约18000个。之后，根据日俄战争的需要，日本政府再次推行了町村合并，从而使得町村数量最后减至10500个参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，33-34頁。然而，那些被合并的町村并未解體，而是以居民自治组织或行政区的形式继续存在，并发挥了协助行政部门提供公共服务、团结居民以维持地域秩序等功能。而在京都市，立足于中世以来的“町组”传统，于1879年组建了以学区为范畴的居民自治组织——公同组合。此外，在农村地区，村民在藩政时期开始组建作为农民生活和生产的自治组织——自然村。这些自然村大多数拥有部落共有财产，同时其负责人大多担任过町村长等公职，从而使自然村与当地政府部门之间建立了紧密关系。与此同时，在城市地区，原有的特定功能组织（例如，横滨和神户等城市的“卫生组合”）以及由部分精英居民主导的自治组织（例如，东京和大阪等城市的政治性团体），逐渐演变为代表本地区所有居民的综合性功能执行组织参见中田実「町内会·自治会のこれまでの歩み」，東海自治体問題研究所編集『町内会·自治会の新展開』，自治体研究社1996年，34-35頁。在这种背景下，日本从大正末期（20世纪20年代）开始以“町内会·部落会”的名义整顿规范基层社区自治组织。然而，囿于富国强兵等近代化的紧迫任务，当时的明治政府（内务省）将绝大部分精力花在了市町村等地方政府的培育建设工作，而无暇顾及基层社区的组织化建设工作参见横道清孝「日本における最近のコミュニティ政策」，財団法人自治体国際化協会·政策研究大学院大学·比較地方自治研究センター，2009年，1頁。