维护宪法权威,保障“一国两制”
[内容提要]1982年宪法与“一国两制”、“特别行政区基本法”以及澳门法制建设存在着密切的内在联系。宪法是保障“一国两制”的根本大法，是制定“澳门基本法”的法律来源，是保持澳门长期繁荣稳定的根本保障。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持澳门基本法首先要维护宪法的权威。
[关 键 词]依法治国；宪法权威；一国两制；澳门基本法
在全面推进依法治国，建设法治中国之际，我们迎来了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）颁布22周年的纪念日的到来。《澳门基本法》的颁行、澳门特别行政区的创设都是在宪法框架内完成的。总结现行宪法关于“一国两制”国家结构理论与实施的经验，对坚持宪法至上，维护宪法权威，全面准确贯彻“一国两制”基本方针，保持澳门长期繁荣稳定具有重要意义。
一、宪法是保障“一国两制”的根本大法
在现代法治时代，宪法是每一个主权国家具有最高法律地位和最高法律效力的根本大法。1949年以来，我国共颁行四部宪法，其中，1982年宪法是一部“符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法”[1]。该宪法在国家结构形式上，体现出原则性与灵活性有机结合的特点：在原则上，宪法明确规定中国实行单一制，即国家由若干不具有独立性的行政单位或自治单位组成，各单位都是国家不可分割的一部分；在灵活性上，宪法规定两种特殊的地方制度——民族区域自治制度和特别行政区制度。前者是根据我国长期形成的统一多民族国家的实际情况，在“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”[2]后者是我国以法治思维与和平方式稳妥解决历史遗留问题而设立的特殊地方行政区域，该区域隶属统一的社会主义国家，但可以不实行社会主义制度和政策，依法保留原有制度，也就是“一国两制”。
“一国两制”是中国执政党第二代领导集体在维护国家统一和理性客观处理历史遗留问题上的政治智能和制度创新的体现。新中国建立后，面对“两岸四地”都有各自长期独立发展道路的现实，执政党经过慎重考虑，提出了既尊重历史、尊重事实、尊重民意，又维护国家统一的国家结构设想——“一国两制”。“一国两制”最初是为了和平解决台湾问题而提出的国家结构新设想。1979年元旦，人民日报发表了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》，创造性提出和平解决祖国统一问题的新思路，将“尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”[3]1981年9月，时任全国人大常委会委员长叶剑英代表中国共产党、全国人大和国务院提出了实现两岸和平统一的九条方针，其核心是在一个统一的国家内，可以存在两种不同社会制度。台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权。这种高度自治权包括台湾可保留军队，现行的政治、经济制度不变，同外国的经济、文化关系不变，台湾人士可担任全国性政治机构的领导职务等。邓小平最先将这种特殊国家结构制度设计精炼地概括为“一个国家，两种制度”。随着香港回归日程提到中英两国政府面前，中英两国领导人开始考虑香港未来前途和发展的事宜。1982年9月邓小平在会见英国首相撒切尔夫人时指出，关于收回香港主权问题，可以用一个国家、两种制度的方案解决，中国政府也由此明确提出了解决香港问题的“一国两制”的根本方针。 [4]在1982年宪法制定颁行时，在国家结构形式上，最终将“一国两制”理论转化为“特别行政区”制度。《宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”正是《宪法》的这一规定，为日后依法确立香港和澳门回归祖国后的法律地位，提供了坚实的宪法基础。
在世界宪法学理论中，“一国两制”是对传统单一制国家结构理论和实践的重大突破创新。目前，世界上各主权国家所采纳的国家结构形式主要有单一制和复合制两种类型。单一制是现代多数国家采用的国家结构形式。单一制的基本标志有：全国只有一部宪法，只有一个中央国家机关体系；每个公民只有一个统一的国籍；各行政单位或自治单位均受中央政府的统一领导，不能脱离中央政府而独立；各行政单位或自治单位所拥有的权力都是由中央以法律形式授予的；国家整体是代表国家进行国际交往的唯一主体。[5] “一国两制”理论中，在承认中华人民共和国为唯一合法、统一国家的前提下，允许特别行政区享有特殊的法律地位，实行高度的自治，也即在特别行政区保持原有社会经济制度和生活方式不变，依法享有立法权、行政管理权、货币发行权、财政税收独立权、独立司法权和终审权、公职人员本地化等。特别行政区作为单一制下地方行政单位所享有的广泛权力，超出全世界实行单一制国家里地方行政单位的权力。从世界历史上看“一国两制”是由我国最先提出来解决一国地方行政区域复杂历史遗留问题最开明的决策。从宪法学上看，“一国两制”大大丰富了单一制国家结构理论，为国家之间解决领土争端和一国解决特殊地方单位的法律地位问题提供了有益的借鉴。
“一国两制”理论在《宪法》中得到了落实和体现，这主要体现在现行宪法关于国家结构形式的选择上，在继续坚持单一制和民族区域自治制度同时，又增加了特别行政区制度。正是依据“一国两制”的理论和宪法第三十一条的规定，中国政府与英国政府、葡萄牙政府分别通过签署国际双边协议，依法平稳地将香港和澳门主权收回。依据“一国两制”的理论和宪法关于“特别行政区”的规定，分别制定了香港和澳门的基本法、建立了特别行政区政府。从澳门回归后实践历程来看，现行宪法是确保“一国两制”理论有效实施的根本大法。
二、宪法是制定“澳门基本法”的法律来源
纯粹法学代表凯尔森认为，“法律秩序体系并不是一种由同等层次的并列的规范组成的体系，而是一种由不同层次的法律规范组成的等级体系。”[6]凯尔森提出了不同等级规范所组成法律体系的结构是：宪法规范是国内法中最高的一级规范，宪法之下有一般规范，一般规范之下有个别规范。在成文宪法国家，宪法是具有最高法律效力的根本法。宪法不仅是一国法律体系中的基石和核心，而且是该国所有法律的来源。《澳门基本法》作为我国法律体系的重要组成部分，其法律来源于现行《宪法》。