社会管理创新理论范式的谱系
[摘 要]官僚制理论自产生之日起，就对西方社会产生深远的影响，成为长期主导公共行政实践的理论。随着社会问题的日益复杂，与现代社会倡导的多元治理之间存在价值紧张，官僚制与日益复杂的多元需求明显背离，已难以满足社会管理需要。解构官僚制，探究其缺陷，转变以政府为主导的官僚制管理形式，大力发展社区，实现由“官僚统治”向“社区治理”的转变，不失为创新我国社会管理体系的路径选择。
[关键词]官僚制；社会管理；创新；路径选择
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）03-0077-04
自产生以来，官僚制理论就对西方社会产生巨大影响，并不断地在错综复杂的理论架构演变中丰富其实践表现形式，使其日益多元化。与这一理论相对应的社会组织形式——官僚制亦在公共行政领域占据重要地位。一些学者欣然接受官僚制理论体系并不断地加以完善和发展；但也有部分学者对这一理论体系提出严厉批评，潜心于探求另一理论架构加以替代。在众多的研究学者中，尤以马克斯·韦伯为甚，他对官僚制进行了深入透彻的学理研究，使其渐成公共行政实践领域的一门显学，长期占据主导地位。
随着社会的不断发展变化，社会问题日益纷繁复杂，社会的不稳定性与不确定性激增，对政府管理公共事务的能力提出巨大挑战。在此背景下，传统的以技术——工具理性为支撑的管理体系，侧重强调垂直一元管理、专家支配、层级节制以及非此即彼的二元思维模式，已难以应对目前高度复杂和快速变迁的社会，传统社会中屡试不爽的官僚制因责任性、回应性、创新性的丧失而光环渐失，必须对其进行社会解构，并在新的话语体系中，建构起一种能够更好地替代官僚制、更有针对性地回应民众需要、集效率、效益、效能与效果于一体的社会管理体系。
一、解释学意义上的官僚制：源起及发展
西方学者对官僚制与官僚政治的关注大致始于18世纪中期。法国哲学家德·格里姆认为，“官僚制”这一术语最早是由德·古内尔提出的。官僚制在19世纪初被视为古希腊统治类型有益补充的一种政府组织形式，“这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中，也不是掌握在一般公众手中，而是掌握在官员手中。”[1]（P6）不难看出，“官僚制”的早期概念贬损意味较重，被视为主要由官员过分掌控且有损于大众公益及普遍自由的一种政体形式。
现代意义上的官僚制理论建构主要归功于威尔逊与韦伯。1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着美国公共行政研究的开端，他也因此获誉“美国公共行政之父”。威尔逊认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]（P1-14）实际上，他着力研究了两个问题：一是政府的职责范围；二是政府如何以最低成本实现最高效率，即行政效率最大化的实现路径。基于此，他进一步提出要严格区分政治与行政，即严格区分政策制定与政策执行。这样区分将有效避免政党分赃制的固有弊端，以保证行政组织及其政策自身的稳定性，不再受周期性政治选举的冲击。这一观点在随后古德诺的《政治与行政》一书中得到重大发展，最终推动“政治——行政二分法”理论的建构。
毋庸置疑，官僚制研究的集大成者非韦伯的“理性官僚制”理论莫属。韦伯突破了社会科学研究的方法论局限，创建了一种结合合理主义的价值立场、类型化比较研究、发生学因果分析的“理想类型”的方法论，以一种全新的视角，从理想层面对“官僚制”这一资本主义大工业时代的新型组织形式进行了学理分析。在根本意义上，韦伯的官僚制理论是在对于统治（权威）类型的分析基础之上加以建构的。韦伯认为统治（权威）类型主要有三种：个人魅力型、传统型、法理型，其中只有第二和第三种才是官僚制的形式。此外，传统型统治（权威）虽然合法，但并不必然合理，即使偶具合理性，也多为主观意义上的价值合理性。韦伯格外关注客观的工具理性，他认为法理型统治（权威）就具有这种特征，“合法型统治的最纯粹类型是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治。”[3]（P245）而法理型统治的权威基础就是一套由组织全体成员协调或强制建立的、内部逻辑一致的法律规范以及获得法律授权的行政人员所发布的命令。
基于以上分析不难看出，韦伯对于官僚制的理论形态及制度框架的建构完全基于“理性化”，尤其是工具理性或者形式理性视角。所谓形式合理性就是一种客观的、纯形式层面的、摒弃任何价值判断的思维方式和立场，是一种合乎工具理性原则的科学性，或者说是哲学意味上的逻辑形式主义，其主要表现为程序和方法的可计算性以及形式的合理性。韦伯进一步指出，传统社会秩序以“实质合理性”为其本质特征，现代社会的发展要求必然表现为由实质合理性向形式合理性的转变。“官僚制在工具上的合理性与其价值上的非理性基本上是一种正相关的关系，即工具理性程度越高，其价值理性就越低。”[4]（P24）官僚制这一组织形式之所以能够广泛应用于社会生活诸领域，并得到全社会普遍认可，在某种意义上，正是基于建立在技术性与科学性之上的工具理性。
二、解构官僚制：理论与现实的需要
20世纪下半叶，伴随西方行政管理实践的进一步深入，一种新的范式转变与模式转换在西方国家悄然兴起，“政府再造”、“改革政府”、“摒弃官僚制”、“突破官僚制”等全新理念陆续粉墨登场，这一波变革随全球化席卷各国，促使东西方学者对官僚制进行重新审视与反思。为何曾被奉为经典的以高效率、专业化著称的官僚制组织形式在后工业社会会突然失灵并陷入一种尴尬的局面？这一组织形式本身是否存在致命缺陷，制度设计内部是否存在难以克服的张力？抑或是后工业社会这种不同于以往的社会形态所具有的显著特征，迫使政府的治理模式以及社会管理方式作出相应的回应与调整？要回答以上疑问，必须重塑新的公共行政话语体系，并对官僚制进行社会解构，探寻其根本特征，反思其内在不足，关注其相对于全新时代背景与社会发展的局限。