湿地法律概念的实践审视与理论溯源
摘 要：在湿地立法实践中，湿地概念存在两种并行的模式：《湿地公约》对湿地从管理的便捷性做了经典探索，其特点是宽泛定义与重要湿地名录管理相结合；美国、加拿大等国家重在湿地法律概念的科学性，其特点是突出湿地生态特性与湿地科学分类。两种模式各有优劣，科学性定义更契合湿地法律概念的生成规律及基本特征。我国湿地法律概念应当实现由管理性定义向科学性定义转型，立法上需加强对湿地“科学性要素”的摄入，并适度平衡“管理性要素”的需求。
关键词：湿地；湿地公约；科学性定义；管理性定义
作者简介：李爱年，湖南师范大学法学院教授，博士生导师（湖南 长沙 410081）
刘爱良，湖南师范大学法学院博士研究生（湖南 长沙 410081）
上世纪50年代开始，美国、加拿大等欧美国家开始认识到湿地的独特生态价值，逐步开展湿地研究，探索建立湿地管理制度。1971年《湿地公约》（公约全称为《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》）通过以后，全世界范围内掀起了湿地保护立法的高潮。湿地概念是湿地保护立法的最基本要素，也是湿地管理和湿地保护制度设计的前提。但是，我国环境法学界尚未有学者对湿地法律概念进行系统研究，导致理论研究和立法实践上对湿地法律概念认识不清。2016年国务院将《湿地保护条例》作为预备项目列入立法计划，湿地法律概念的合理界定成为该条例首当其冲要解决的问题。因此，加强湿地法律概念的研究，为《湿地保护条例》提供立法参考非常必要。本文的研究从如下三个方面展开：第一，从实然的角度入手，分析国际立法、域外立法文本中湿地概念的两种实践进路；第二，从应然的角度出发，分析湿地法律概念的生成规律及基本特点，为湿地法律概念实践进路的判断提供理论指引；第三，反思我国湿地法律概念存在的问题，并针对性提出重构我国湿地法律概念的建议。
一、实践审视：两种湿地法律概念模式的评析
世界范围内加强湿地保护立法的趋势不断深入，对湿地法律概念的探索也在持续发展。按照对湿地生态特性关注程度的不同，目前，湿地概念的立法实践主要呈现两种模式：一种是法律概念对湿地生态特性用词模糊，主要通過相对便捷的湿地管理机制（重要湿地名录）实现对重点湿地的保护，我们称之为管理性定义模式，其立法典型是《湿地公约》；另一种是法律概念确认湿地生态特性的基本要素，并通过确定其指标体系及阈值建立科学的湿地分类系统对湿地实行全面保护，我们称之为科学性定义模式，其立法典型是美国和加拿大的湿地概念。
1. 管理性定义模式的典范——《湿地公约》
1971年2月2日，丹麦、芬兰、希腊等18个国家代表在伊朗小城拉姆萨尔签订了《湿地公约》，公约于1975年12月21日正式生效，该公约是全球第一个多边政府间环境公约，同时也是全球最早针对单一生态系统保护的国际公约 [1 ]。截至2016年1月，公约共有168个缔约国，包括2 220处国际重要湿地，面积约2.14×108公顷。我国于1992年加入公约，现有49处国际重要湿地。
（1）公约“湿地”范畴的界定
公约第一条开宗明义就对湿地进行了定义，湿地系指不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过六米的水域。同时，公约在第二条中规定：“每一湿地的界线……可包括邻接湿地的河湖沿岸、沿海区域以及湿地范围的岛域或低潮时水深不超过6米的水域，特别是当其具有水禽栖息地意义时。”公约对湿地定义可以概括为四个方面：第一，湿地的“地”的类型，包括沼泽地、碱沼地（或湿草地）、泥炭地、水深不超过六米的海域地带；第二，湿地的“水”的类型，既包括静水，也包括流水；既涵盖淡水，也包括半咸水或咸水；第三，湿地的形成原因，既包括天然湿地，也包括人工湿地，既包括永久性湿地，又包括暂时性湿地；第四，湿地的范围既包括属于湿地的区域，也包括与湿地邻接的永久性水域和岛屿、山坡等陆域。尽管从生态学角度来看，世界范围内对于湿地的定义尚不能完全统一，已经统计到的国内外湿地生态学定义超过60种，新的湿地定义还在不断出现 [2 ]。但是，环境科学界对于湿地的生态特性已经达成的共识是：“湿地水文情势对湿地植物的生存和湿地土壤的发育起着决定性作用，是湿地形成的发生学因素。湿地土壤和湿地植被是湿地已发育成熟的诊断特征” [3 ]。因此，湿地研究的科学家普遍认为，《湿地公约》的湿地定义采用尽量宽泛而模糊化的语言表述湿地的生态学诊断性特征，甚至将明显不属于湿地范畴的永久性陆域、海域都纳入湿地保护范围，这尽管对于湿地管理有意义，但是这个定义的科学性明显不足 [4 ]。
公约也意识到湿地概念过于宽泛的问题，作为补充，公约在管理上创立了较为务实的国际重要湿地名录机制。公约规定，各缔约国应指定其领域内的适当湿地列入由依第八条所设管理局保管的国际重要湿地名册（2.1）……缔约国应制定并实施其计划以促进已列入名册的湿地的养护并尽可能地促进其境内湿地的合理利用（3.1）。目前，列入国际重要湿地名录的湿地主要包括如下五种类型：（1）海域。滨海湿地包括环礁湖、岩岸、海草床、珊瑚礁；（2）河口。包括三角洲、潮汐沼泽地、淤泥地、红树林沼泽地；（3）湖泊。湖泊湿地；（4）河流。河流、溪流湿地；（5）沼泽。湿草地、酸沼地、湿林地 [5 ]。此外，虽然人工湿地在国际重要湿地名录中所占比例极小，但是在2008年公约第十次缔约国会议上已经认识到稻田人工湿地的生态作用，目前已有约100块左右的稻田湿地纳入了名录。由此可知，公约湿地概念的基本逻辑是：第一，在处理科学性与管理性之间的关系上，公约概念尽量简化湿地的科学性约束，调整范围上尽量宽泛。按照公约手册预估，可以将地球表面6%的地域纳入湿地范畴，甚至将明显不是湿地的永久性海域和陆地都纳入湿地保护范畴。当然，公约创立了国际重要湿地名录机制，通过这种管理手段上的变通将重要湿地纳入名录进而缓解宽泛的湿地定义与湿地生态特性差异较大的紧张关系。第二，在处理生态价值与资源价值之间的关系上，公约第一条承认湿地的整体生态功能和资源价值，但更着重于水禽及其栖息地的保护。因此，公约的价值取向并非是对湿地生态境内所有环境要素的保护，而是重点关注湿地内水禽这一单一要素，湿地概念只是作为水禽栖息地被提出。而水禽在湿地及其周边陆域、水域良好的迁移（包括活动、觅食、孵育）能力决定了公约在湿地的外延上应尽可能将水禽的栖息地纳入进来，这也就解释了为什么公约在湿地法律概念上力求宽泛的原因 [6 ]。