接近正义是构建和谐社会背景下改善土地行政法治的必由之路
[摘要]现行土地行政法律制度的正义性基础不够坚实，特别是在对农民利益的尊重与司法救济方面，导致土地行政法律制度不能很好地落实，激化社会矛盾，影响和谐社会的构建。要改善土地行政法治状况，必须提高征地补偿标准，改善行政程序，接受实体正义与程序正义。
[关键词] 和谐社会；法律正义；失地农民；土地行政法治
[中图分类号]DF45 [文献标识码]A [文章编号]1000—4769(2007)02—0087—05
为实现建设法治国家的宏伟目标，新一届中央政府提出了用10年时间争取基本建成法治政府的阶段性任务。伟大的目标必然是以克服艰巨的困难为基础的。当前行政法治建设中面临的困难，在土地行政执法方面得到了集中的体现，具有突出的代表性。《中华人民共和国土地管理法》已经颁布实施19年了，鉴于我国人均耕地只有1．43亩，不到世界平均水平的1半，中央政府持续地三令五申要严格执行土地管理法，但实行世界上最严格的土地管理制度的目标至今未能成功，并出现以开发区热、高尔夫球场热、大学城热为形式的全国性的第三次圈地浪潮。2004年国务院办公厅不得不下发紧急通知，全面暂停土地审批，要求各地清理整顿，待验收合格后方能解禁。但就在这种高压态势下，依然有人顶风作案。
一方面是作为执法者的各级基层政府违法行为频繁，另一方面是经济组织和个人违法事件层出不穷，土地违法事件居高不下，愈演愈烈。土地行政法治的不良状况不单影响了整个行政法治的进程，更在社会上产生了许多不利于和谐社会构建的后果，必须予以重视并尽快解决。
一、土地行政法治的现状严重阻碍了和谐社会的构建
和谐社会，不单是社会的和谐，而且也是人与自然资源、人与环境的和谐。土地行政法治的不良状况不但破坏了人与人之间的和谐，也破坏了人与土地这一重要的不可再生环境资源的和谐，使可持续发展呈现危机，对构建和谐社会造成双重打击。
第一，基层政府违法滥征、乱占，造成土地过度消耗，加剧了人地矛盾，影响人与自然资源的和谐关系，影响可持续发展。在中国，人与自然环境的紧张关系，在一个方面表现为人均占有可耕地的数量严重偏少。以广东省为例，广东省的工业化、城市化进程不断加快，可耕地近年来以每年1万公顷的速度减少，人均耕地已降至0．46亩，还不到全国人均水平的一半。就在这种人地矛盾趋于尖锐的背景下，还出现了大量土地闲置与大建高尔夫球场的现象。清理前全省共有各类开发区499个，其中389个是省以下各级政府及其部门自行审批或擅自设立的，规划用地面积339907亩，闲置土地5619公顷。占地千亩以上的高尔夫球场项目共有55个(不含深圳市)，其中已建成投入使用的有38个，在建的有17个。广州、深圳、东莞都已不同程度地面临着后备土地资源枯竭的危机。
第二，各级政府合法的与非法的土地征收，同法定的低标准补偿合谋，严重损害农民利益，造成大量失地农民，加剧贫富分化和社会不公等不和谐现象。根据国土资源部的统计，截止到2003年底，中国耕地面积只有18．51亿亩，人均耕地仅有1．43亩，而发达地区及人口稠密地区，人均耕地不足1亩，每占用一亩耕地就会造成至少1人失去土地。据估计，近10多年来，全国至少有六千万农民失去土地，而且这个数字仍在增长。大部分失地农民获得的补偿费仅够几年的生活费甚至更少。而一些地方政府却从土地的低征高卖中获利。有专家估计在城市化过程中，农民失地而流失的利益至少近5万亿元人民币，比新中国建国后30年工农业产品价格“剪刀差”所积累的几千亿元，超出很多。[1]
第三，因征地引发的农民群体违法事件及群体纠纷激增，加深农民与政府的矛盾，影响社会稳定。土地是农民的生产资料和生活保障，由于补偿标准低和就业困难，被征地农民面临或已经落入无地可种、无岗可上、无社会保障的三无境地。除了忍受，抗争的方法无非是要么趁土地未被征收，违法出租、出卖土地、建房牟利；要么采取集体行动，形成群体纠纷。而基层政府与组织拖欠补偿费、占用补偿费、滥用补偿费的行为则加剧了这些矛盾。农村土地纠纷成为目前农民维权抗争活动的焦点，甚至发生一些农民捣毁乡、县政府的过激事件。2005年6月11日河北定州血案就是典型的实例。在广东省，省国土资源厅处理的和土地问题相关的上访的集体批次和总人数不断上升，2001年是68批、1850人，2002年是88批、2019人，2003年是198批、3324人。2004年全省共清理出拖欠农民征地补偿款19．29亿元，在清理检查过程中，处理了136宗因土地补偿费管理使用问题引发的群众上访案件。2003年1月至2004年3月，全省各地群众因征地拆迁问题到省委、省政府集体上访共608批次、16176人次，批次和人次分别占上访总数的30．7％和30．5％，征地拆迁问题所引发的群众集体上访占全省上访总数的3成。截止2005年3月，全省因征用土地问题上访宗数，仍占全省信访总量的1／4。
二、接近正义是构建和谐社会背景中改善土地行政法治的必由之路
近年来，在国家整体经济形势持续发展的主旋律中，出现了贫富差距过大、社会不公现象突出的不和谐音调，影响了和谐社会的构建。虽然出现这种不和谐音调的原因是多方面的，但某些方面法律制度的不公正、不正义则是其中的一个重要原因。法律制度本身就是利益分配、利益保护的重要形式，可以直接或间接地确立社会财富的分配与再分配。社会的和谐必须是建立在对各种利益的公正的法律调整的基础上，和谐社会的构建既是政治目标，也是法律目标。耕地的急剧减少，国家感受切肤之痛，而某些地方政府的领导则无关痛痒；土地权利的易手，伴随着失地农民的赤贫噩梦，造就了地方政府的光辉政绩和商人的暴富。这一切，使相关群体纠纷不断，减损人民对党和政府的信赖，恶化干群关系，伤害社会对法的感情、对国家的认同。人与环境关系的恶化，百姓对政府的不信任，都与土地管理法律制度的非正义性息息相关，与构建和谐社会的要求相去甚远。
德国法学家耶林认为：“法不仅是思想，而是活的力量。因此，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰是健全的法律状态之所在。”[2]而我国土地行政法律制度的现实情况是；一方面，由于土地违法事件涉及利益大、涉及政府和官员多，重查处轻的现象突出，宝剑从锐器变成了钝器；另一方面，土地管理法中对国家、集体、个人的土地权利的规定的正义性遭受空前的质疑，天平